Региональная антикоррупционная экологическая Программа FLEG как часть всемирного процесса FLEG*
*FLEG – Forest Law Enforcement and Governance (Правоприменение и управление в лесном секторе).
Что сегодня происходит в лесном секторе Украины
Последние 10 лет лесной сектор Украины демонстрирует стабильное поступательное развитие, опережая по темпам ежегодного прироста объемов производства и реализации продукции большинство отраслей народного хозяйства. Даже по итогам прошлого, кризисного 2009 года отрасль рапортует о росте показателей.**
Внимание общества и властей к лесному сектору также стабильно возрастает. Не только потому, что древесина из года в год становится все более востребованным и дефицитным ресурсом. Растет и понимание важнейшей экологической роли лесов, что нашло свое выражение в быстром увеличении площади лесных природно-заповедных территорий, расширении работ по созданию новых лесов и проч.
Вместе с тем, на фоне в целом благополучной официальной статистики, все чаще поднимаются проблемы нерационального использования лесов, в частности, связанные с нелегальными заготовками и теневым лесным бизнесом. Их решению должны были способствовать принятые в последние годы законы, среди которых следует выделить новую редакцию Лесного Кодекса (2006) с пакетом развивающих его нормативных документов и Концепцию реформирования и развития лесного хозяйства Украины (2006). Однако законодательные новшества не дали быстрого результата, о чем свидетельствуют факты многочисленных нарушений и преступлений. В частности, обнаруженные в ходе проверок предприятий лесного сектора, инициированных Президентом и правительством после катастрофического паводка в Карпатах в июле 2008 года.
Общество и власть осознают, что незаконные рубки и нелегальный оборот лесопродукции угрожают состоянию украинских лесов, наносят значительный ущерб экономике страны и ухудшают ее имидж. Однако каких-либо системных усилий, направленных на оценку объемов правонарушений и наносимого ими ущерба, выявление причин, их порождающих, разработку согласованного плана действий с целью улучшения ситуации, до настоящего времени не прилагалось.
Оценки ущерба, наносимого правонарушениями лесам и экономике страны, варьируют в чрезвычайно широком диапазоне. В большинстве случаев они односторонни или эмоциональны, что ставит под сомнение их корректность, создает предпосылки для разного рода спекуляций и недобросовестной конкуренции. Поэтому проблема правоприменения в лесном секторе Украины требует системного изучения и осмысления, в ходе которого должна быть обоснована точка зрения, признаваемая всеми государственными органами, общественными экологическими организациями и представителями лесного бизнеса.
**По мнению ряда экспертов, при этих подсчетах не учтено изменение курса доллара.
Процесс FLEG в мире и Европе
Проблемы, связанные с незаконными лесозаготовками, теневым оборотом лесопродукции и коррупцией в лесном секторе, характерны для многих стран мира. Поэтому в начале третьего тысячелетия на международном уровне было инициировано движение FLEG (или FLEGТ, где «Т» – торговля), направленное на борьбу с незаконными действиями в лесном секторе и являющееся добровольной инициативой стран по привлечению внимания к применению законов, управлению и торговле лесом. Процесс FLEG организован по региональному принципу. К началу 2004 года он включал в себя несколько ветвей, объединяющих страны Юго-Восточной Азии, Африки, бассейна Амазонки и Европейского Союза.
В мае 2004 года на IV сессии Форума ООН по лесам Россия выступила с инициативой организовать Министерскую конференцию по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии (ЕСА- FLEG). Конференция состоялась в ноябре 2005 года в Санкт-Петербурге (http://go.worldbank.org/BA1GNQELG0). В ее подготовке и проведении активное участие приняла делегация Украины. Основными документами конференции стали Министерская Декларация и Индикативный план действий, одобренные всеми странами-участницами. Совместно с представителями государственных структур в конференции активно участвовали представители организаций гражданского общества и бизнес-структур (от Украины эти сектора не были представлены). В 2006 году в Анталии состоялся большой международный семинар «От Декларации к действию. Реализация Санкт–Петербургской Декларации по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе (FLEG) в странах Европы и Северной Азии (ЕСА)». (тезисы докладов и протокол: http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/Resources/AntalyaWorkshopProceedings_Russian.pdf).
Этот семинар, в частности, подготовил рекомендации по разработке и осуществлению Национальных планов действий по борьбе с незаконными рубками и другими преступлениями в лесном секторе: http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/214578-1113909941301/21503795/AntalyaDraftGuidelines060627Russian.pdf
Что сделано и что не удалось сделать в процессе FLEG в Украине
В 2006-2008 годах Госкомлесхоз Украины предпринял ряд конкретных шагов по реализации мероприятий, предусмотренных Индикативным планом действий, ставших составной частью подготовленных в этот период законов и нормативов. В частности:
• подготовлены и в основном приняты изменения законодательства (Лесной Кодекс, Административный Кодекс, Уголовный Кодекс, Концепция реформирования и развития лесного хозяйства, ряд Правил, Положений и нормативов), направленные на экологизацию методов и технологий проведения лесохозяйственных операций, усиление контроля состояния лесов и лесохозяйственной деятельностью, ужесточение ответственности за нарушение лесного законодательства;
• предприняты меры, направленные на формирование прозрачного рынка древесины (переход к аукционной, биржевой торговле) и предотвращение теневого оборота лесопродукции (сертификат происхождения древесины стал обязательным документом при осуществлении экспортных операций, на областном уровне созданы комиссии по контролю за внешнеэкономической деятельностью предприятий);
• активизированы работы по сертификации лесов, находящихся в постоянном пользовании государственных лесных предприятий (сертифицированы леса Закарпатской области, а также многих лесных предприятий в Житомирской, Харьковской и Киевской областях).
К сожалению, перечисленные мероприятия проведены в рамках одного ведомства, не согласованы и не объединены в единый план действий, интегрированный в структуру национальной лесной политики. Также практически каждое из этих мероприятий подвергалось критике. Например, не раз говорилось о недостаточной защищенности сертификата происхождения древесины, слабом выполнении экологических и социальных обязательств лесопредприятиями, получившими международные сертификаты и т.д. Это, безусловно, снижает общую эффективность проведенных мероприятий. Вследствие этого в настоящее время:
• понятие «незаконные рубки» и «незаконно заготовленная древесина» в Украине законодательно не определены и трактуются по-разному;
• Национальный план действий по борьбе с нелегальными заготовками и коррупцией в лесном секторе Украины не разработан;
• межведомственное взаимодействие – на низком уровне;
• представители органов государственной власти, общественных экологических организаций и бизнеса не имеют единого видения проблемы, действуют разрозненно и непродуктивно;
• недостаточное внимание уделяется обеспечению возможности легального использования лесов местным населением и малым бизнесом, что приводит к росту количества правонарушений и социальной деградации сельских районов с высокой лесистостью.
Программа FLEG как продолжение процесса FLEG в Украине и соседних постсоветских странах
Помочь власти и обществу в решении этих проблем как раз и призвана Программа FLEG (как часть процесса FLEG). Полное название Программы – IMPROVING FOREST LAW ENFORCEMENT AND GOVERNANCE IN THE EUROPEAN NEIGHBORHOOD POLICY EAST COUNTRIES AND RUSSIA – «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе (FLEG) в странах Европейской политики добрососедства и в России».
Уточним: помочь, но не заменить собой государственные и общественные организации, поскольку ресурсы Программы весьма незначительны по сравнению с потенциалом государства и общества в целом.
Перечисленные выше проблемы лесного сектора характерны для большинства постсоветских стран Восточной Европы и Северной Азии. Поэтому для помощи этим странам в реализации положений Министерской декларации по FLEG Европейская комиссия и другие доноры создали многосторонний трастовый фонд, средства которого используются на финансирование Программы FLEG в семи странах, в том числе и в Украине. Программа осуществляется Всемирным банком в тесном сотрудничестве с Международным союзом охраны природы (МСОП) и Всемирным фондом дикой природы (WWF).
Первоочередные мероприятия Программы ФЛЕГ для Украины
Экспертами Всемирного банка, МСОП и WWF, в тесном контакте с украинскими специалистами, представляющими Госкомлесхоз и другие заинтересованные организации, подготовлен рабочий план выполнения Программы в Украине.
Этот рабочий план (детальнее см. http://pryroda.in.ua/lystopad/plan-deistvii-fleg-v-ukraine/) включает следующие ключевые направления:
1. Выявление, оценка значимости и классификация проблем правоприменения на национальном и региональном уровнях;
2. Оценка и повышение эффективности правоприменения и управления в лесном секторе;
3. Разработка и совершенствование практических мероприятий, направленных на профилактику, выявление и снижение объемов правонарушений (региональный пилотный проект в Карпатском регионе);
4. Обеспечение прав местного населения и малого бизнеса на легальное использование лесных ресурсов;
5. Повышение прозрачности работы лесной отрасли и улучшение информированности населения.
В реализации Плана будет использован набор следующих инструментов:
– аналитические разработки;
– целевые миссии экспертов с участием представителей заинтересованных сторон;
– обучающие семинары и переподготовка кадров;
– консультационные семинары / круглые столы;
– опросы общественного мнения;
– информационное сопровождение проекта;
– пилотные проекты местного или регионального уровня.
Программа задумана как саморазвивающаяся – конкретные мероприятия разрабатываются и осуществляются с учетом получаемых результатов и изменения ситуации. О некоторых первых мероприятиях и исследованиях Программы можно прочитать здесь: http://www.fleg.org.ua та http://www.enpi-fleg.org
Реализацию мероприятий плана предполагается осуществлять на двух уровнях – национальном и региональном. На национальном уровне будут рассматриваться вопросы, связанные с выявлением, классификацией и оценкой проблем правоприменения; анализом и совершенствованием лесного и смежного законодательства; повышением информационной открытости органов власти и улучшением их взаимодействия с экологическими общественными организациями и представителями лесного бизнеса. Региональные мероприятия имеют практическую направленность и нацелены на подготовку и апробацию современных методов и технологий оценки качества и контроля движения лесопродукции, а также профилактику, выявление и оформление правонарушений. Региональные мероприятия будут проводиться на базе государственных лесных предприятий Ивано-Франковской области и Карпатского региона в целом.
Информационный обмен с другими странами-участницами Программы позволит осуществить сравнительный анализ ситуации в различных странах и определить приоритетные темы для проведения совместных консультационных совещаний и обучающих семинаров.
Реализация Программы рассчитана на три года – с июля 2008-го по июнь 2011 года. Партнером Программы со стороны государства Украина является Государственный комитет лесного хозяйства как орган, отвечающий за государственную политику в лесной сфере, поэтому важно активное и полновесное участие этого ведомства в разработке и реализации Программы. Но также важно участие в Программе других государственных структур, начиная с Президента и его Администрации; Верховного Совета в целом, его структур (профильных комитетов и т.п.) и отдельных народных депутатов; Кабинета Министров и заинтересованных министерств и ведомств (МВД, Минагрополитики, Таможенного комитета и других); органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений, местных общин и других заинтересованных сторон.
Ваше мнение о ситуации с правоприменением и управлением в лесном секторе Украины Вы можете оставить в виде комментария к этому материалу либо направив его по адресу: [email protected] (Олег Листопад). По этому же адресу Вы можете получить дополнительную информацию о Программе FLEG
Leave a Reply