Читаю – і мізки тріщать. Але тема – надважлива, я про це багато писав, розуміючи проблему на інтуітивному рівні. Про те, що збитки від повеней у Карпатах – багато у чому через дурість людей, я кі селяться у зоні затоплення і влади, яка це дозволяє. Що дешевше навести лад у дельті річки, у водоохоронних зонах та ПЗС, чим чистити воду для водогону за мільйони (сотні мільйонів) гривень. І т.д. Так що — рекомендую.
- Якщо таблички не читаються – відкривайте звіт AD on acquis principles 2014 фін
Витяг із звіту про виконання робіт за грантом CRDF UKG2-2971-KV-09 «Формування і оцінка заходів з адаптації водних ресурсів до невизначеностей у змінах клімату в Карпатському регіоні»
Аналіз існуючих методів та технологій підтримки прийняття рішень органами державної влади відповідальними за екологічну безпеку і раціональне природокористування
А. О. Демиденко
Відділ моделювання навколишнього середовища Інституту проблем математичних машин та систем НАНУ
поштова адреса: Київ 01019, аб. скринька 115,
+380 50 352 9670, [email protected]
Десять років тому ОЕСР, проводячи оцінку, зокрема в Україні, ефективності екологічного управління після Київської конференції міністрів, вказала на наступне [1]:
«Меры экологической политики неэффективны и недейственны с точки зрения стимулирования серьезного улучшения состояния окружающей среды, а инструменты политики по прежнему характеризуются серьезными недостатками. Хотя применяется широкий спектр инструментов управления природоохранной деятельностью, существующие пакеты мер экологической политики не направлены на достижение конкретных целевых показателей … Применение экономических инструментов направлено на получение доходов, а не изменение поведения людей. В обеспечении соблюдения экологических нормативных актов упор делается на количество правоприменительных действий, а не достижение природоохранных целевых показателей. Не имея стимулов и средств, слабые и слабеющие институты не способны достичь природоохранных целей. Они страдают от отсутствия эффективных рычагов воздействия, устаревшей практики управления и принятия решений, дефицита ресурсов, высокой текучести кадров и частой реструктуризации. Министерства охраны окружающей среды, как правило, считают себя «контролирующими» органами, обеспечивающими соблюдение природоохранных требований, а не «управляющими» природными ресурсами во благо общества.»
Власне в Україні всі 20 років точилася ця «цивілізаційна», в сенсі «Зіткнення цивілізацій» Семюела Гентінгтона, боротьба навколо того, чим Міністерство охорони навколишнього середовища має займатися – контролем (дотримання стандартів) чи управлінням природними ресурсами. Проте хоча ця боротьба не залишила каменя на камені від споруди міністерства, фактично все це виливалося лише в зміни назви. Функції лишалися ті самі – контроль дотримання стандартів, а не управління природними ресурсами на благо суспільства.
На наш погляд головним критерієм при виборі того, що краще, має бути ефективність. Що краще дозволяє поліпшити якість довкілля – управління чи контроль? На це й треба орієнтуватися. Проте при такому підході контроль програє управлінню по ефективності майже по всіх напрямках, так само, як командно-адміністративна система програє вільному ринкові. Покажемо це на декількох прикладах.
Управління якістю водних ресурсів. Головним недоліком українського підходу до управління якістю водних ресурсів на основі контролю окремих стандартів є те, що він не працює. Якість води в Дніпрі (на відміну від, наприклад, Рейну!) погіршується навіть на фоні значного, в рази, скорочення навантаження на ресурс. Чи допоможе посилення контролю? А може проблема знаходиться в самій системі контролю і використання стандартів?
Дискусія щодо того, в чому суть екологічного управління також точиться від часів прийняття Закону України про охорону навколишнього природного середовища і створення відповідного міністерства. В ті часи панувала думка, що «основа екологічного управління є контроль відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища… Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності». Це цитата з підручника [2] для студентів екологічних спеціальностей вишів. Тобто теза полягає в тому, що основа управління – це контроль відхилень від окремих стандартів. А може в цьому і криється причина неефективності національного екологічного менеджменту? Проілюструємо цю тезу на декількох прикладах вітчизняного та міжнародного менеджменту.
Наслідки Урагану Катріна в США. Нижче подаються вижимки з обговорення урагану, подані по свіжій монографії [3], присвяченій саме темі усвідомлення ролі водного управління в зменшенні вразливості до таких ураганів (відбір вижимок та переклад автора). Спеціальна Робоча група, створена для дослідження провалів Нью-Орлеанської протиураганної системи, дійшла висновку, що підхід до дизайну та планування на основі ризиків був би більш корисним для інформування щодо прийняття рішень по таких складних інфраструктурах. Традиційний підхід використовує стандарти для визначення правильності роботи окремих компонентів і покладається лише на поняття безпеки в роботі з невизначеностями. При цьому важко оцінювати інтегральну ефективність, а стандарти базуються лише на минулому досвіді. В той же час планування на основі ризиків є системним, а не по-компонентним. Цей підхід найбільше підходить для розгляду наборів заходів. Такі різні фактори, як втрати життя, екологічні чи культурні втрати можуть бути включені в розгляд замість зведення всього до такого одного параметру, як долар.
Ну і тепер розробляється у них така інтегрована система оцінок на основі ризику замість системи на основі окремих стандартів. При цьому виходять з наступного визначення інтегрованого управління водними ресурсами: ІУВР – це координація дій по досягненню пакету спільних цілей розвитку та обслуговування (підтримки) водних ресурсів. Мається на увазі цілей, спільних для всіх – від менеджерів до користувачів, від місцевих до глобальних екосистем. Порівняйте з досі чинною у нас мантрою радянського водного менеджменту – раціональним використанням водних ресурсів, що є просто «задоволення потреб всіх секторів при дотриманні законодавства». От і вся дистанція від Ріо до Ріо+20 прояснилася. Ми залишилися в 90х разом з раціональним використанням.
До речі, цікаво про які стандарти у Нью-Орлеані йшлося. Виявляється йдеться про такі правила, як необов’язковість врахування кумулятивних ефектів при спорудженні конструкцій в зоні затоплення та стандартна вимога страховиків щодо врахування однопроцентного паводку, що не мусить брати до уваги можливі зміни вище по течії або зміни клімату. Звучить знайомо! Щоправда, автор не чув нарікань на аналогічні стандарти з боку наших водних менеджерів. Хоча сусіди-білоруси приватно визнають, що ефективність протипаводкових заходів здебільшого така, що на долар, вкладений в протипаводкову систему, збитки від паводків зростають також приблизно на долар. А якщо згадати ефективність осушення поліських боліт…
Повернемося до прикладу радянської системи стандартів якості водних ресурсів (а в нас та у більшості пострадянських країн вона залишилась досі без змін), яка складається з двох типів стандартів:
- Стандартів якості, які виражаються в низці Гранично допустимих концентрацій (ГДК). Вони визначаються як концентрація речовини у воді, вище якої вода непридатна для одного або декількох видів водокористування, а також
- Стандартів скидів, які виражаються через Гранично допустимі скиди (ГДС). Це максимальна маса речовини в тому, що має право бути утилізованою в даній точці водоймища, в одиницю часу, з тим щоб забезпечити дотримання стандартів якості води на контрольному пункті. ГДС встановлюються в дозволах на скиди.
Чому ця система погано працює? Причини давно і добре відомі [3]:
- Радянські стандарти були встановлені на рівні, який, принаймні в теорії, складав нульовий ризик для здоров’я людини, концентрації навіть трохи вище ГДК представляли потенційний ризик для здоров’я.
- Процедури встановлення стандартів не враховували ані наявних технологій управління або економічної доцільності, ні можливості на практиці для виявлення забруднюючих речовин у концентраціях, необхідних для того, щоб визначити відповідність стандартам.
- Перевищення стандартів забруднення запускало виконавче провадження, як правило, накладення штрафів. Моніторинг, проте, в першу чергу залишився відповідальністю підприємств, які мають надавати владі доповідь про виконання.
- Наявна разюча відсутність зв’язку між цілями цієї системи контролю забруднення навколишнього середовища і її реальними результатами на практиці. Дійсно, нездатність промисловості, зокрема, задовольнити вимоги ГДС, необхідних для дотримання ГДК, призвела до системи “тимчасових дозволів», які встановлюють більш високі ліміти скидання, часто відповідно до фактичних скидів. Ці тимчасові дозволи, отже, не надають жодних стимулів для зменшення забруднення промисловістю, і замість тимчасових стають нормою.
Стара (радянська) система правозастосування по суті представляла собою дозвіл забруднення, вона свідомо не могла забезпечити поліпшення, немає жодного прикладу успіху покращення якості середовища (за винятком тотальної заборони – ДДТ, СОЗ і т.п.). Весь успіх тільки в боротьбі за платежі і штрафи між правозастосувальниками і забруднювачами – в теорії ігор це називається «гра з нульовою сумою». Нова система управління в європі була запропонована саме тому, що правозастосуванням поліпшується / погіршується лише стан правозастосувальників / забруднювачів, а результат для води – близький до нуля.
Незважаючи на всі ці недоліки українська система визначення стану водних обєктів лишилася по суті незмінною з радянських часів, коли стан визначали за відповідністю до такого критерію або стандарту, як Індекс Забруднення Води (ІЗВ), що, в свою чергу, визначався за допомогою таких стандартів, як Гранично Допустимі Концентрації (ГДК):
ІЗВk = 1/N Σi=1…N Cik / C0i ,
де Cik – концентрація iго забруднювача в точці моніторингу k, а C0i – ГДК iго забруднювача.
Важливо те, що радянські ГДК встановлювалися на основі концепції «нульового ризику». Принцип нульового ризику (для здоров’я людини) випливає з філософії, що усунення ризику для здоров’я населення є єдиною мотивацією для захисту навколишнього середовища. Це призвело до надзвичайно суворих стандартів якості навколишнього середовища. Надмірна жорсткість стандартів накладає технічно неможливі вимоги і потребує непропорційних або недосяжних економічних витрат. З одного боку, це дає галузі потужний стимул, щоб ігнорувати або чинити опір правилам. У той же час, це діє як потужний стимул для регулюючих органів не застосовувати правила. Крім того, і це найголовніше, оскільки будь-який рівень ризику вважається неприйнятним, ніякі технічні чи економічні пріоритети не можуть бути встановлені і, таким чином, жодні розроблені з врахуванням ризиків економічні заходи не можуть бути вжиті.
Нинішні проблеми апроксимації у водному секторі мають в своїй основі відсутність усвідомлення необхідності розширення поняття екологічної безпеки, яка не зводиться до понять соціальної, людської або технологічної безпеки, що й ДОСІ є характерним для української науки і громадянського суспільства.
Розширена сучасна концепція безпеки наведена на слайді:
Коротко – відмінність екологічної від людської безпеки полягає в тому, що об’єктом екологічної безпеки є екосистеми (а не людство), під ризиком знаходиться sustainability/сталість розвитку (а не виживання людини), а от джерелом небезпеки є саме людство (а не природа).
З усього цього розширеного (за рахунок поняття сталого розвитку) розуміння безпеки в Закон про ОНПС вдалося 1991 року всунути лише визначення того що екологічна безпека визначається станом НПС, а не є суцільно соціальною категорією або комплексом заходів:
Стаття 50. Екологічна безпека
Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей.
Проте радянські підходи до екологічного менеджменту залишилися (й досі залишаються!) в цьому Законі. Перше, з статті 50 видно, що охорона здоров’я людини є єдиною мотивацією охорони НПС і друге, передбачається що існує такий стан, при переході якого раптово виникає небезпека. Цей пороговий характер виникнення небезпеки називається концепцією «нульового ризику», коли нижче порогу все безпечно, а вище все небезпечно. На цих концепціях також будуються нормативи, згадані у ст 33 Закону про ОНПС:
Стаття 33. Екологічні нормативи
Екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів
Екологічні нормативи повинні встановлюватися з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів
Нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього є єдиними для всієї території України.
Наукове товариство України теж досі не усвідомило нагальності змін акценту на правозастосування. У всякому випадку підручники з екологічного управління (див, наприклад, Екологічне управління: Підручник / В.Я. Шевчук, Ю.М. Саталкін, Г.Я. Білявський та ін.. – К.: Либідь, 2004. 432 с.) досі вчать студентів, що «основа екологічного управління є контроль відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища… Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності».
В Європі цю дилему розв’язали зміною парадигми щодо того, що таке екологічна безпека порівняно з людською безпекою. Перше, екологічна безпека вимірюється не станом, а змінами стану середовища. Друге, розглядаються не зміни стану здоров’я людини, а зміни стану екосистем. Третє, загрозою є не загроза виживання людини, а загроза від людства сталості розвитку екосистем.
Хтось з великих казав, що якби люди приділяли більше уваги “визначенням” (определениям, дефініціям) – половини конфліктів вдалось би уникнути. Складно з визначеннями й в Україні. Наприклад, вже двадцять років додають слова про “екологічну безпеку” в назву та Положення про Міністерство навколишнього середовища. Проте визначення “екологічної безпеки” досі немає, як і визначення того, як цю безпеку вимірювати (порівняйте, для ілюстрації, статті про “екологічну безпеку” в українській, російській та англійській версіях Вікіпедії). І нічого, друкуються статті й книжки. А предмету дослідження нема, оскільки наука починається тоді, коли починаються вимірювання.
Аналогічна проблема постає при формулюванні низки принципів Водної Рамкової Директиви ЄС, з якою треба апроксимувати українське законодавство внаслідок Угоди про Асоціацію з ЄС:
- Компаративна оцінка стану вод – оцінка “хорошого” (перш за все за гідробіологічними та гідроморфологічними параметрами) стану вод по ступіню його відхилення від природного стану, а не від нормативу (таких, як Гранично Допустимі Концентрації чи інтегровані індекси).
- Стратегічний принцип – водні плани – це зобов¢язання результатів, а не тільки зобов¢язання дій;
- Цільовий принцип – цілі всіх водних планів – досягнення “хорошого” стану всіх вод до 2015 року;
Компаративний принцип
Почнемо з компаративного принципу. Головною його ознакою є те, що стан водного об¢єкту/екосистеми визначається по відхиленню реального стану порівняно з референтними умовами, тобто такими, що могли б існувати при відсутності антропогенного впливу (див мал. 1 нижче).
Мал. 1 Компаративний принцип визначення реального стану
Чим викликано застосування в Європі компаративного принципу? Дуже просто – вони дійшли висновку, що система, заснована на критеріях відповідності до ГДК не працює. Не працює в сенсі того, що не допомагає покращити стан водних об’єктів, а лише продукує якусь кількість платежів та штрафів, не створюючи при цьому достатніх стимулів забруднювачам зменшити забруднення.
Нагадаємо, що головний недолік критеріального підходу на основі ГДК/ГДС – будь-який рівень ризику вважається неприйнятним. Очевидно, що компаративний принцип визначення стану позбавлений цього недоліку, ризиком в даному випадку буде ризик недосягнення бажаного стану. Цей ризик може бути оцінений/виміряний і таким чином ним можна буде управляти.
Усвідомлення того, що управління через контроль дотримання стандартів на “кінці труби” – тобто, коли забруднення вже виникло, має внутрішні неподолані проблеми, призвело до численних спроб перенести управління на початок труби, тобто запобігати забрудненню на стадії виробничого циклу або за рахунок управлінських рішень, до того, як забруднення виникло. Це було однією з перших передумов виникнення інтегрованого підходу – коли забруднення виникло, його пізно регулювати, воно все одно потрапить в те чи інше середовище – воду, повітря чи землю.
Критична оцінка здатності системи, що опирається лише на правозастосування на “кінці труби” виникла власне не в водному секторі, а в більш широкому сенсі – в екологічному менеджменті. Оскільки водний менеджмент має набагато більш давню історію, реалізація нового, інтегрованого підходу мала у водному менеджменті свої особливості, проте головні принципи збереглися.
Початок цієї дискусії щодо обмеженності екологічного менеджменту сягає UN Conference on Environment (Stockholm, 1972) і потім продовжується через Ріо (1992) з його концепцією сталого розвитку і далі йде до Йоханесбургу (2002), де концепція сталого розвитку, зокрема у водному секторі, була сформульована у вигляді концепції інтегрованого управління водними ресурсами (ІУВР). Лідером в цій справі протягом всього часу була Європа, де ці ідеї формулювалися через такі Директиви, як ІРРС та ВРД, ОВНС та СЕО, а також у численних документах щодо технологічного циклу на підприємствах. Проте оскільки акцент цієї статті спрямований на управлінські рішення, ми не будемо торкатися технологічних рішень.
Після Стокгольму (1972) у більшості країн була встановлена система управління охороною навколишнього середовища, створені міністерства охорони навколишнього середовища або аналогічні органи, відбувся розвиток екологічного законодавства, як на національному, так і на міжнародному рівні. За останні 50 років було багато змін у сприйнятті і розумінні найважливіших екологічних проблем: від місцевого та регіонального забруднення в промислово розвинених країнах, до таких глобальних проблем, як глобальне потепління і виснаження озонового шару, від наявності ресурсів і потенціалу поглинання біосфери в концепції сталого розвитку та викорінення бідності.
Однією з основних змін протягом цього періоду була позитивна зміна ставлення бізнесу до навколишнього середовища. Протягом 70-х – 80-х ставлення бізнесу було повністю реактивне, тобто існуюче екологічне законодавство виконувалось лише при наявності сильних процедур правозастосування. У той час управління на “кінці труби” (тобто ГДК/ГДС) було для промисловості єдиним способом, щоб відповідати екологічним стандартам, і це завжди приводило до збільшення витрат виробництва, впливаючи на конкурентоспроможність промислових підприємств. В результаті, спостерігався зростаючий конфлікт між промисловістю, урядами і природоохоронними НУО (табл. 1).
Таблиця 1. Еволюція управління навколишнім середовищем
| ‘50і – ‘60і | ’70і – ‘80і | ‘90і |
| Розробка перших стандартів якості навколишнього середовища та промислових стоків у повітрі і воді | Законодавство “командування і контролю”Системи дозволів та ОВНС | Добровільні кодекси поведінки та економічні інструменти |
| Навколишнє середовище є “безкоштовним” або майже “безкоштовним”(Акцент на збільшення видобутку) | Реактивне ставлення Відповідність стандартам тільки з «сильним правозастосуванням” | Pro-активне ставлення Вихід поза межі стандартів |
| Розведення забруднюючих речовин у воді / повітрі(Високі димові труби) | Контроль на “кінці труби” і принцип “забруднювач платить” | Екологічно чисте виробництво (Еко-ефективність) |
Ще одним із аргументів обмеженості правового підходу до зменшення забруднення були численні розрахунки того, скільки це коштуватиме:
Можна бачити, що зменшення забруднення економічно обгрунтоване тільки при невеликому відхиленні від доантропогенного стану, а повна редукція забруднення – просто неможлива.
Тому друга половина 80-х стала кінцем “епохи протистояння ” і початком нової “ери співпраці “. У результаті аналізу промислового розвитку в управлінні природокористуванням, стало ясно, що шляхом внесення змін до виробництва та управління ним або навіть просто шляхом «хорошого домогосподарства”, промисловість зберігає можливість виробляти той самий продукт, використовуючи менше енергії, води і сировини, і виробляючи менше залишків і забруднення, які треба переробляти. Таким чином, промислові підприємства скоротили свої виробничі витрати, а отже стали більш конкурентоспроможними. Кілька добровільних кодексів поведінки були розроблені і прийняті промисловістю. ISO 14000 є прикладом такого коду. Промисловість розробила інші інструменти екологічного менеджменту, такі як екологічний аудит, і таким чином екологічні показники багатьох галузей промисловості почали виходити за рамки екологічних норм.
Еволюція поняття інтегрованого управління водними ресурсами (ІУВР)
Еволюція розуміння обмеженості акценту на правозастосування/контроль за стандартами і необхідність добровільної кооперації йшли у водному менеджменті схожим, але своїм шляхом, шляхом розвиткупоняття інтегрованого управління водними ресурсами (ІУВР).
Розвиток ІУВР почався в 70-ті-80ті роки як продукт поширення екосистемного управління на водні ресурси. Такий підхід підкреслив взаємозв’язок між різними аспектами управління водними ресурсами, але спочатку був орієнтований лише на експертів галузі і направлений “зверху-вниз”. Коли стало ясно, що люди, що обслуговують системи водопостачання (питна вода, санітарія, охорона здоров’я, екосистеми) також відіграють велику роль у розробці та стійкості таких планів управління, був запропонований ІУВР.
Проте до кінця ХХ століття ІУВР не виходив за межі традиційного описання ресурсу і інтеграції чи балансу попиту. Лише після Йоханесбургу поняття ІУВР почало втілювати інтеграцію між секторами, інтеграцію у використанні, інтеграцію попиту, інтеграцію з навколишнім середовищем, а також інтеграцію з людьми.
ІУВР також означав перехід уваги від потреб розвитку до процесу управління. Це означало, що існує багато конкуруючих інтересів в тому, як вода використовується і розподіляється, і ці різні зацікавлені сторони повинні бути активними учасниками управління водними ресурсами.
Відображаючи ці зміни, було запропоновано наступне визначення ІУВР:
Інтегроване управління водними ресурсами є процесом, який сприяє координованому розвитку та управлінню водними та земельними ресурсами та пов’язаними з ними ресурсами з метою максимізації економічного і соціального добробуту, на справедливій основі без шкоди для стійкості життєво важливих екосистем,
(Глобальне водне партнерство – Технічний консультативний комітет, 2000).
Проте після Йоханесбургу (2002) стало зрозуміло, що це визначення занадто орієнтоване саме на цілі і потреби самого управління і водних управлінців, замість урахування й постановки цілей для всіх користувачів з тим, щоби зробити водні плани більш сталими. З цього розуміння народилось сучасне, ціле-орієнтоване визначення ІУВР:
“Интегрированное управление водными ресурсами – координация деятельности для достижения общих целей по развитию и управлению водными ресурсами”.
Найкращим чином цей зсув відображений в керівних вказівках Керівництва № 11: Процес планування Загальної стратегії впровадження Водної Рамкової Директиви (2000/60/ЕС). В них чітко зазначено, що водні плани мають стати зобов’язаннями досягнення результатів (бажаного «хорошого» якісного стану водних ресурсів) замість зобов’язання застосування засобів/заходів (будівництво очисних, дамб і т. ін.). Згідно з рекомендаціями процедура і послідовність прийняття рішень при цьому має бути наступна:
- Розробка на основі консенсусу бачення ідеального і «хорошого» стану водних ресурсів.
- Вимірювання відстані між поточним і ідеальним станом, і, таким чином, визначення однієї або кількох проблем досягнення хорошого стану водних ресурсів, на основі консенсусу між зацікавленими сторонами.
- Розробка та застосування інструментів для прийняття рішень щодо менеджменту водних ресурсів, включаючи демонстраційні проекти, моделі комп’ютерного моделювання, інструменти вирішення конфліктів, управління даними і обміну ними, ГІСи і таке інше.
- Визначення відповідних дій (заходів) для вирішення визначених консенсусом проблем.
- Призначення відповідальних за дії та визначення витрат на заходи.
- Узгодження прийнятного терміну реалізації управлінських дій.
- Контроль ступеня реалізації заходів з управління і прогресу у досягненні цілей у сфері водних ресурсів.
- Досягнення відчутного прогресу в напрямку поліпшення стану водних ресурсів.
- Побудова потенціалу регіональних зацікавлених сторін для спільного, заснованого на консенсусі управління водними ресурсами
І все це разом і є циклом Плану управління річковим басейном (ПУРБ) згідно з ВРД:
З вищенаведеного очевидно, що саме ІУВР дає можливість перейти від планування та оцінки на основі бінарних функцій (відповідає-не відповідає стандарту чи ГДК/ГДС) до планування з використанням неперервних функцій (чи далеко і як далеко до цілі), до планування, що базується на оцінці ризиків, головним з яких є тепер ризик недосягнення поставлених цілей.
Дієвим інструментом при цьому стає моделювання, яке при управлінні через контроль стандартів має обмежене застосування. Моделювання при ІУВР надає можливість проводити, наприклад, розрахунки очікуваних та досягнутих впливів внаслідок виконання того чи іншого заходу, що допомагає політикам домогтися сприйняття суспільством їхніх пропозицій. Особи, які приймають рішення, можуть скористатися розробкою/моделюванням сценаріїв для оптимального відбору заходів для поліпшення, наприклад, якості води в басейні річки. Інтеграція і тестування альтернативних стратегій управління, а також оцінки їх загальної доцільності і сприйняття, є важливими кроками в переході до більш ефективного, заснованого на концепції ризику управління. Сценарний аналіз у водному менеджменті потребує прогнозної моделі, яка повинна відображати процес і, таким чином, як правило, пов’язана з гідрологічними моделями для опису транспортування середовища (тобто води).
Звичайно особи, що приймають рішення, не мають справу безпосередньо з гідрологічними чи соціально-економічними моделями. Для цього створюється спеціальний інтерфейс у вигляді систем підтримки прийняття рішень (СППР), що надає можливість моделювати наслідки управлінських рішень і вибирати, таким чином, найефективніші. Наприклад, що ефективніше для видалення комунального забруднення – нові очисні чи відновлення водно-болотних угідь? Або, що краще для зменшення збитків від повеней та паводків – будівництво дамб чи надання річкам більше місця? Або, яким чином реорганізувати управління водосховищами так, щоби мінімізувати збитки для гідроенергетики і одночасно збитки від посилення екстремальних явищ внаслідок змін клімату?
Проблеми впровадження таких СППР можна дослідити, зокрема, на досвіді впровадження системи “Моніторинг” у Держводгоспі України десять років тому або впровадження Моделі Управління Басейном Аральского Моря (ASB-MM) в рамках проекта ПРООН “Развитие потенциала бассейна Аральского моря” (див http://www.asbmm.uz/ ). Цей досвід показує, що багато залежить від системи врядування, тобто системи прийняття рішень. В системі “неінтегрованого” управління зазначені вище рішення взагалі не мають місця, оскільки плануються лише ті чи інші відомчі заходи, а не найкращі шляхи зменшення тих чи інших ризиків для суспільства.
Сучасне розуміння водної безпеки
Така увага до можливості управління ризиками пов’язана останнім часом з фундаментальним переосмисленням політиками поняття безпеки, перш за все водної безпеки, як найдавнішого типу менеджменту природних ресурсів. На фоні все зростаючої кількості небезпечних явищ, як природного, так і антропогенного характеру, все більше осіб, що приймають рішення, усвідомлюють, що абсолютної безпеки не буває, можна говорити лише про більшу чи меншу безпеку, тобто використовувати для визначення безпеки компаративний принцип. Нагадаю, що концепція нульового ризику це й є поняття абсолютної безпеки. В разі якості води – це поняття ГДК, нижче яких вважається, що все безпечно, а вище – все небезпечно. В разі боротьби з повенями, це так званий рівень однопроцентного паводку, коли вважається, що паводок з вірогідністю 1% – безпечний, а менше одного відсотка – небезпечний. В разі стійкості водних екосистем, таким стандартом чи критерієм в Європі слугує Індекс експлуатації води (повний водозабір по відношенню до річних наявних ресурсів).
Сучасне дослідження ОЕСР [6] вказує на те, що останнім часом відбувся фундаментальний зсув в розумінні водної безпеки перш за все особами, що приймають рішення. Досягнення водної безпеки з управлінської точки зору визначається ними тепер, як дотримання прийнятних рівнів всіх чотирьох водних ризиків:
- Ризику неналежної якості води,
- Ризику підриву стійкості прісноводних екосистем,
- Ризику браку води (у тому числі посух),
- Ризику надмірної кількості води (у тому числі повеней/паводків).
Згідно з цією концепцією, сучасний водний менеджмент має займатися скороченням або уникненням водних ризиків і розподілом водних ризиків, які залишаються. Стратегічні підходи до управління водними ризиками також можуть переносити ризики на інших або відкласти їх у майбутнє. Втручання політики може збільшити інші водні ризики.
Ризик при цьому має розумітися в його математичному розумінні – як добуток загрози, експозиції та вразливості:
risk = (hazard)x(impact) , де (impact) =(exposure)x(vulnerability)
ризик = (небезпека)x(вплив) , де (вплив), в свою чергу, =(експозиція)x(вразливість)
Зменшення будь якого з цих трьох множників до нуля – усуває ризик і таким чином зменшення кожного з трьох множників має розглядатися рівноправно в програмах по зменшенню ризику. Наприклад, протипаводкові програми не мають обмежуватися лише пропозицією заходів по відновленню рівнів однопроцентних паводків, тобто зменшенню небезпеки, а одночасно пропонувати і аналізувати інші заходи, що зменшують вплив паводку шляхом зменшення експозиції (наприклад, відселення з зон затоплення) або вразливості (наприклад, краще, інтегроване екологічне планування).
Важливим новим елементом підходу на основі ризику до водної безпеки є визначення прийнятних рівнів водних ризиків, в першу чергу з точки зору їх ймовірності і потенційних наслідків (економічних, екологічних, соціальних), і порівняння їх з очікуваними вигодами від поліпшення водної безпеки.
Згідно цього нового розуміння водної безпеки, ризик вважається прийнятним, якщо ймовірність даного ризику невелика і вплив цієї небезпеки є низьким. У таких випадках немає ніякої потреби зменшувати прийнятні ризики далі, доки більш рентабельні заходи стануть доступними. Навпаки, лише економічно ефективні заходи необхідні для зниження толерантних/допустимих ризиків до прийнятного рівня. З іншого боку нестерпні ризики завдяки своїй дуже високій ймовірності та / або високому потенціалу збитків вимагають прийняття невідкладних заходів для їх зниження до прийнятного рівня. Прийнятність і процес визначення прийнятності дозволяє політикам встановити пріоритети управління ризиками, коли ризики перевищують припустимі рівні:
Ризик на цьому малюнку розуміється в його математичному смислі, в найпростішому випадку, як множення вірогідності або загрози події на вплив події або її результат:
risk = (probability/вірогідність)x(impact/вплив).
При такому підході мусить бути остаточно зрозуміло чому дворівнева система критеріїв безпеки (нижче ГДК – абсолютна безпека, вище ГДК – абсолютна небезпека), не може далі застосовуватися – просто тому, що вона не дає можливості управління ризиками з метою їх зменшення. В той же час компаративний принцип надає таку можливість. Власне саме тому він і був застосований разом із визначенням водної безпеки через управління ризиками.
Наскільки актуальні чи хоча б усвідомлені ці проблеми в водному менеджменті в Україні? Як вказувалося вище ОЕСР в своїй публікації – УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СТРАНАХ ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ, КАВКАЗА И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ, досліджуючи проблеми екологічного управління в період після Київської Конференції міністрів (яка, як відомо, була присвячена регіональному впровадженню рішень Йоханесбурзької Конференції) вказувала, що досі на пострадянському просторі головною проблемою управління є те, що міністерства залишаються радше правозастосувальниками, що контролюють відхилення від стандартів, замість того, щоб бути менеджерами природних ресурсів для досягнення спільних цілей суспільства. В зв’язку з чим нагальною є проблема зміни надмірного акценту на правозастосування на співробітництво всіх секторів, тобто на інтегрований підхід.
Більше того, за останні десять років Мінприроди пішло далі в своєму акценті на правозастосування, крім нього взагалі нічого не лишилося. Прикладом може бути екологічна інспекція, що взагалі відмовилася бути учасником державного моніторингу. В інспекції пояснюють це тим, що станом навколишнього середовища вони взагалі тепер не переймаються, оскільки займаються лише контролем фінансових потоків платежів і штрафів.
Іншим прикладом розуміння проблеми попереднім Урядом України може служити реакція на недавнє визнання РНБО катастрофічним стану річок України. Уряд запропонував головний захід подолання кризи – створення додаткової Дніпровської прокуратури. Зміни підходів до Програми оздоровлення Дніпра не розглядалися.
Таким чином, проблема впровадження компаративного принципу залишається актуальною. Оскільки тільки він дає можливість перейти від контролю стандартів до управління ризиками, де основним є тепер ризик недосягнення цілі.
Зважаючи на те, скільки разів згадувалось слово цілі, саме час перейти до більш детального з’ясування сутності решти принципів.
Стратегічний принцип
Іншою проблемою є, те, що нормативи, Індекси та ГДК використовуються в Україні лише для інформації або ілюстрації про стан довкілля. Визнання, що вода в річці є чистою, забрудненою або дуже забрудненою не накладає жодних юридичних зобов’язань на водних менеджерів. Їхні плани дій залишаються їхніми відомчими зобов’язаннями вчинити ті чи інші дії, а не зобов’язаннями досягти тих чи інших змін в стані водних ресурсів.
Пояснимо сутність стратегічного принципу – зобов¢язання результатів, а не тільки зобов¢язання дій, на прикладі нещодавно продовжених Програми розвитку водного господарства та Програми оздоровлення Дніпра. Ці програми були досить давно прийняті і настав час їх продовжити або ні. При цьому виникла дискусія, а чи можна визначити до якого ступеню ці програми виконані? Відповідь була досить типовою: так, виконані на 70 (умовно) відсотків, оскільки тільки 70% від запланованих видатків було виділено. Питання, а чи можна якось інакше оцінити чи вирішені якісь проблеми, чи досягнуті цілі цих програм, залишилось фактично риторичним – оскільки ніякі цілі крім загальних слів про “покращення” не планувалися, планувалися лише заходи, то й визначити ступінь досягнення цілей неможливо.
Незважаючи на це, програми продовжили. І знову без цілей, лише з заходами. Так планувати легше, а головне – звітувати буде легко. Не треба думати, що таке планування з акцентом лише на заходи є лише українською проблемою. Найкращий відомий автору приклад (щоправда більш, як столітньої давнини) наведений в знаменитому діалозі Аліси з Чеширським Котом:
Проте в останні двадцять п’ять років таке планування в Європі заборонене. Дійсно, ВРД ЄС (2000) прямо каже, що результатом водних планів має бути “досягнення хорошого стану всіх вод до 2015 року”, а не здійснення заходів. Інший приклад. Програма оздоровлення Рейну, що була прийнята після величезної хімічної аварії в верхів’ях Рейну в 1986 році, визначила, після ретельного обговорення з УСІМА заінтересованими сторонами, ще більш просту ціль – повернути лосося в Рейн. І цей результат було досягнуто! І головне – його було дуже просто перевірити, для цього не треба було бути навіть фахівцем.
Але оскільки ми пишемо все таки наукову статтю – подамо й наукове визначення стратегічного підходу, щоб ним могли всі користуватися:
Стратегічне планування – це систематичний підхід для визначення того,
- чого країна збирається досягнути (визначення цілей й встановлення цільових показників),
- як країна буде досягати цього (дії та зобов’язання), та
- як країна буде знати, чи досягла, вона того, чого хотіла (звітність, моніторинг, оцінка)»
Цільовий принцип
З цього визначення видно, що цільовий принцип є фактично частиною стратегічного принципу. Проте він заслуговує, зважаючи на виняткову важливість, на окрему увагу. Саме тому цей принцип потребував розроблення окремого тому керівництв Спільної стратегії впровадження ВРД ЄС. Так, Керівництво з планування чітко визначає перехід на ціле-орієнтоване планування, коли План Управління Річковим басейном (ПУРБ) має складається з чотирьох основних етапів:
1. оцінки якості води
2. визначення цілей та цільових показників якості води
3. ухвалення рішень, які заходи повинні бути прийняті для їх досягнення
4. здійснення заходів,
де цілі якості води стають головними цілями водних планів:
Малюнок 2.
Загальна стратегія впровадження Водної Рамкової Директиви (2000/60/ЕС)
Керівництво № 11: Процес планування
|
||||
|
||||
|
||||
А що кажуть Керівництва з водного планування в Україні? Державне цільове (sic!) планування здійснюється згідно з Законом України „Про державні цільові програми” (2004). Згідно з цим Законом Проект державної цільової програми повинен містити:
“паспорт програми – стислий виклад основних даних (назва, рішення про розроблення, відомості про державного замовника та відповідальних виконавців програми, строк виконання, обсяги та джерела фінансування);
визначення мети програми;
обґрунтування шляхів і засобів розв‘язання проблеми, а також необхідності фінансування за рахунок коштів Державного бюджету України;
перелік заходів і завдань з визначенням виконавців, строків виконання (в цілому і поетапно), обсягів та джерел фінансування (з розбивкою за роками);
розрахунок очікуваних результатів (економічних, соціальних, екологічних тощо) виконання програми та її ефективності;
розрахунок обсягів та визначення джерел фінансування програми, у тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України (з розбивкою за роками)» .
Я довго шукав в тексті Проекту державної цільової програми хоч якоїсь згадки про цілі чи цільові показники, але так і не знайшов жодної. Тобто Державна цільова програма не має містити цілей і не є зобов’язанням чогось конкретного досягати. Крім звичайних загальних слів про покращення.
Може водне планування чимось відрізняється? Водне планування, згідно з чинним Водним Кодексом України, має відбуватися шляхом складання Схем комплексного використання й охорони водних ресурсів. Чинна ИНСТРУКЦИЯ ПО РАЗРАБОТКЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЮ СТОИМОСТИ СХЕМ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ, ВТЭН-33-5.1-01-99, затверджена ГОСУДАРСТВЕННЫМ КОМИТЕТОМ УКРАИНЫ ПО ВОДНОМУ ХОЗЯЙСТВУ, так визначає з чого Схема має складатися:
- “Назначение схем комплексного использования и охраны водных ресурсов – … разработка состава, объема и очередности мероприятий, обеспечивающих охрану, регулирование и комплексное использование этих, ресурсов.
- Определяется возможность достижения нормативных показателей качества воды при существующем уровне развития и размещения производительных сил путем совершенствования водохозяйственных и водоохранных систем.
- Намечается комплекс водохозяйственных и водоохранных мероприятий на расчетные уровни по городам, по действующим предприятиям, министерствам, ведомствам, источникам загрязнения с целью обеспечения ПДС.
- Определяется очередность осуществления мероприятий.
- В соответствии с гипотезой развития и размещения производительных сил и роста населения на перспективу определяется возможность обеспечения планируемого водопотребления с учетом возможных затрат на водоподготовку; прогнозируются объемы и качество отводимых стоков и изменения состояния водных объектов; при необходимости корректируется программа развития и размещения производительных сил.
- Приводятся необходимые общие капиталовложения, их экономическая эффективность”.
Марно й тут шукати згадку про цілі та цільові показники, все тільки про “мероприятия”. Можна зробити висновок, що недотримання європейського ціле-орієнтованого принципу водного планування й є головною відмінністю українського (радянського) водного планування від європейського:
Зрозуміло, що «радянський» підхід до планування не дозволяє застосування всіх цих заснованих на ризиках підходів, просто тому, що етап визначення цілей (і їх показників) просто відсутній. З іншого боку, це значно «полегшує» роботу по відбору заходів. Тепер не треба доводити, що саме ця комбінація заходів є найефективнішим шляхом вирішення проблеми і тому часто менеджери вибирають заходи вирішення проблем самого менеджменту, а не проблем суспільства. З відомими всім нам наслідками, зокрема й підвищеною вразливістю внаслідок неефективності такого менеджменту. Автор не хоче сказати, що в Європі це тепер неможливо, але ВРД заклала деякі запобіжники. І головним з них є саме вимога пропонувати лише ті заходи, що спрямовані на вирішення визначених консенсусом спільних проблем. І вимога доводити це суспільству. А потім відповідати за досягнення цілей, а не за те, що не «дочекались результатів».
Автор неодноразово чув від різних представників водного сектору, що нема власне нічого поганого в тому, що Україна не дотримується всіх принципів РВД ЄС, оскільки не є членом ЄС, та й стане таким не в найближчі роки. Важко з цим не погодитися. Проте існують інші міжнародні зобов’язання України, що майже тотожні європейським принципам водного планування. Йдеться про так звані плани Інтегрованого Управління Водними Ресурсами (ІУВР), рішення щодо яких було прийнято на Всесвітньому Саміті зі Сталого Розвитку (Йоханесбург, 2002 рік). Ці рішення були підтримані й українською делегацією на чолі з Президентом України, який видав спеціальний Указ про впровадження рішень ВССР. Про це рішення трохи далі, а поки з’ясуємо, що таке плани ІУВР з точки зору міжнародної водної спільноти.
Найперший після Йоханесбургу Світовий Водний Форум (Кіото, 2003 рік) вказав, що головна відмінність планів ІУВР від традиційних водних планів – це наявність ЦІЛЕЙ:
Визначення того, що таке власне ІУВР, також шліфувалось протягом досить довгого часу (див вище) і в останньому варіанті звучить так:
- Интегрированное управление водными ресурсами – координация деятельности для достижения общих целей по развитию и управлению водными ресурсами.
Треба розуміти, що ключові слова тут – це спільні цілі. Таким чином, запровадження ІУВР в його сучасному розумінні є найкращим способом запровадження стратегічного і цільового принципів європейського законодавства.
Історія впровадження ІУВР в українське законодавство теж почалася в Йоханесбурзі. Проте якщо в рішенні Йоханесбургу було вказано “запровадити ІУВР…”, то у відповідному пункті Указу Президента вже йшлося про активізацію програми оздоровлення Дніпра (про її досягнення через десять років дивись вище) та запровадження басейнового принципу управління, які Мінприроди мала впровадити протягом 2003-2005 років.
І так воно і йде вже десять років. Кожна згадка про ІУВР у проектах документів викреслювалася або замінялася на басейнове управління. І так аж до Закону України про Екологічну Стратегію, в якому ціною неймовірних зусиль справжніх екологічних активістів (яким автор і вся екологічна громадськість щиро вдячні) вдалося закріпити принцип, що реформування “управління в галузі охорони та раціонального використання вод” має відбуватися “шляхом впровадження інтегрованого управління водними ресурсами”….. “за басейновим принципом”, звичайно! Але й це є досягненням, хоча визначення того, що то є ІУВР, а що не ІУВР, й досі у вітчизняній науці відсутнє.
Більше того, ситуація має всі шанси набрати форму замкненого кола! Згідно з післяйоханесбурзьким Указом Президента:
- інтегроване управління водними ресурсами – це басейнове управління,
а згідно з останнім варіантом проекту змін до Водного Кодексу (див сайт Мінприроди):
- “басейновий принцип управління – комплексне інтегроване управління водними ресурсами в межах території річкового басейну”.
Коло таки замикається! Більше того, вводиться вже зовсім неймовірний термін – комплексне інтегроване управління. Що далі буде? Спробуйте з Вебстером або Вікіпедією в руках розшифрувати це визначення. Правий був класик – необережність і нечіткість з визначеннями породжують зайві конфлікти.
Рекомендації щодо законодавчого регулювання планування й управління річковими басейнами
Існує два рівня законодавчого регулювання – власне самі закони та підзаконні акти.
Закон про Державні цільові програми
З наведеного вище можна бачити, що саме відсутність добре визначених цілей (чітких, вимірюваних та з часовим розкладом досягнення) в Законі України „Про державні цільові програми” (2004) є головною проблемою впровадження цільового принципу в українське законодавство щодо водного планування, оскільки саме цей закон визначає, як треба складати водні плани/програми. Формально, це дуже легко змінити, додавши слова “цілей та цільових показників” до тексту (див нижче) та викресливши слова “розрахунок очікуваних результатів (економічних, соціальних, екологічних тощо) виконання програми та її ефективності”, оскільки стратегічний принцип передбачає, що ефективність програми має визначатися досягненням цільових показників:
„Проект державної цільової програми повинен містити:
паспорт програми – стислий виклад основних даних (назва, рішення про розроблення, відомості про державного замовника та відповідальних виконавців програми, строк виконання, обсяги та джерела фінансування);
визначення мети, цілей та цільових показників програми;
обґрунтування шляхів і засобів розв‘язання проблеми, а також необхідності фінансування за рахунок коштів Державного бюджету України;
перелік заходів і завдань з визначенням виконавців, строків виконання (в цілому і поетапно), обсягів та джерел фінансування (з розбивкою за роками);
розрахунок очікуваних результатів (економічних, соціальних, екологічних тощо) виконання програми та її ефективності;
розрахунок обсягів та визначення джерел фінансування програми, у тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України (з розбивкою за роками)».
Звичайно однією такою зміною не обійтися. Дуже важливо, як принципи планування викладені у відповідних підзаконних актах (про це – нижче). Хорошим зразком правильного методичного застосування стратегічного та цільового європейских принципів планування може слугувати ДЕРЖАВНА СТРАТЕГІЯ регіонального розвитку на період до 2015 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. N 1001.
Зміни до Водного Кодексу
Перша успішна спроба закріпити ІУВР в українському законодавстві стала можливою лише в кінці 2010 року, коли Верховна Рада прийняла З А К О Н У К Р А Ї Н И «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року (21 грудня 2010 року N 2818-VI). В Законі було чітко зазначено, що:
- “Метою національної екологічної політики є стабілізація і поліпшення стану навколишнього природного середовища України шляхом інтеграції екологічної політики”; а
- “реформування … системи державного управління в галузі охорони та раціонального використання” вод” має відбуватися “шляхом впровадження інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом”.
Наступним логічним кроком стали пропозиції змін до Водного кодексу України щодо впровадження інтегрованих підходів в управління водними ресурсами, внесені Державним Агентством Водних Ресурсів, що мало відображати зміни мандату Держводгоспу, який раніше переймався лише управлінням водною інфраструктурою. Ці пропозиції, в разі їх прийняття, могли б дійсно наблизити Україну до водних принципів Acquis Communautaire. Проте оскільки, як кажуть англійці – диявол сидить у деталях, запропонуємо деякі уточнення та доповнення до загалом досить добре сформульованого впровадження принципів ІУВР до Водного Кодексу України. Доповнення та уточнення робляться по тексту ЗАКОНУ УКРАЇНИ Про внесення змін до Водного кодексу України (щодо впровадження інтегрованих підходів в управління водними ресурсами за басейновим принципом), як він був викладений для громадського обговорення на сайті Мінприроди. Доповнення та уточнення даються прямо в тексті проекту Закону іншим шрифтом та підсвічуванням.
ЗАКОН УКРАЇНИ
Про внесення змін до Водного кодексу України
(щодо впровадження інтегрованих підходів в управління водними ресурсами за басейновим принципом)
Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:
I. Внести до Водного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 24, ст. 189) такі зміни:
1. У статті 1:
Додати, що згідно з З А К О НОМ У К Р А Ї Н И «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року від 21 грудня 2010 року N 2818-VI, «Метою національної екологічної політики є стабілізація і поліпшення стану навколишнього природного середовища України шляхом інтеграції екологічної політики”, а “реформування … системи державного управління в галузі охорони та раціонального використання” вод” має відбуватися “шляхом впровадження інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом”
визначення терміну «водогосподарський баланс» викласти в такій редакції:
водогосподарський баланс – співвідношення між притоком та витратою води на будь якій частині земної поверхні за певний час з урахуванням господарської діяльності людини;
визначення терміну «басейн водозбірний» виключити;
з урахуванням алфавітного порядку доповнити термінами такого змісту:
замість визначення «басейновий принцип управління – комплексне інтегроване управління водними ресурсами в межах території річкового басейну» подати визначення “інтегроване управління водними ресурсами за басейновим принципом – це цілеспрямована діяльність по поліпшенню стану водних ресурсів в межах території річкового басейну»;
«басейнова рада – консультативно-дорадчий орган, створений для вирішення питань з використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів у межах території річкового басейну»;
«водогосподарська ділянка – визначена частина річкового басейну, для якої розробляються водогосподарські баланси, встановлюються ліміти забору та вилучення водних ресурсів із водного об’єкта та інші параметри використання водного об’єкта (водокористування)»;
«водогосподарські системи – комплекс пов’язаних між собою водних об’єктів та гідротехнічних споруд, призначених для управління водними ресурсами»;
«перерозподіл водних ресурсів – подача (перекачування) води з одного річкового басейну в інший або в межах одного річкового басейну для забезпечення потреб водокористувачів маловодних регіонів у водних ресурсах»;
«план управління річковим басейном – стратегічний документ, що надає оцінку екологічному стану водних об’єктів басейну і визначає екологічні, економічні та соціальні цілі та заходи по їх досягненню, спрямовані на реалізацію державної політики у галузі використанням і охорони вод та відтворенням водних ресурсів»;
«район річкового басейну – головна одиниця управління у галузі використанням і охорони вод та відтворенням водних ресурсів, що складається з річкового басейну (сусідніх річкових басейнів) та пов’язаних з ними підземних водоносних горизонтів та лиманів у межах території України»;
«річковий басейн – частина земної поверхні, стік води з якої послідовно через пов’язані водойми і водотоки здійснюється в море або озеро»;
«санітарна витрата – мінімальна розрахункова витрата води, що скидається з водосховища (ставка) до річки в маловодний (меженний) період відповідно до встановлених режимів роботи або регламентів експлуатації цих водосховищ (ставків) з метою підвищення водності річки нижче за течією та запобігання погіршення якості води джерел централізованого господарсько-питного водопостачання»;
«суббасейн – частина річкового басейну, стік води з якої через пов’язані водойми і водотоки здійснюється до головної річки басейну або водогосподарської ділянки нижче за течією».
……
Стаття 132. Плани управління річковими басейнами
1. Плани управління річковими басейнами розробляються з метою досягнення нормативів цілей якості води безпечного і раціонального водокористування, стійкого екологічного стану у річковому басейні та збереження біологічного різноманіття водних екосистем.
2. Планами управління річковими басейнами встановлюються:
1) цільові показники якості води у водних об’єктах на період дії цих планів;
2) перелік організаційних, екологічних та водогосподарських заходів по досягненню цільових показників на водних об’єктах та річкових басейнах;
3) орієнтовні обсяги забору та використання води, скиду зворотних вод і забруднюючих речовин у межах річкових басейнів, суббасейнів, водогосподарських ділянок в залежності від водності;
4) перелік цілей та заходів для зменшення негативних наслідків повеней і паводків та інших видів шкідливої дії вод;
5) орієнтовні обсяги фінансових ресурсів для реалізації заходів, передбачених планами управління річковими басейнами.
3. Плани управління річковими басейнами затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.
4. Порядок розроблення та форма плану управління річковим басейном затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
5. Плани управління річковими басейнами переглядаються та, у разі необхідності, оновлюються кожні шість років після їх затвердження.
Стаття 133. Басейнові ради
1. З метою забезпечення комплексного інтегрованого управління у галузі раціонального використання і охорони вод та відтворення водними ресурсами створюються басейнові ради, які розробляють пропозиції та забезпечують узгодження інтересів підприємств, установ та організацій у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів у межах басейну.
2. Рішення басейнових рад враховуються при розробленні плану управління басейном та реалізації заходів щодо раціонального використання, охорони та відтворення водних ресурсів.
3. До складу басейнових рад входять представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадськості та інші заінтересовані організації, установи та підприємства.
4. Порядок створення і функціонування басейнових рад затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
……
10. Абзац перший статті 21 доповнити новим реченням такого змісту:
«Складовими державного моніторингу та оцінки вод є гідрохімічний, гідроморфологічний та гідробіологічний моніторинг.»
Підзаконні акти
Власне кажучи запровадження водних принципів Acquis Communautaire можливо й просто шляхом рішення Мінприроди щодо внесення змін до деяких підзаконних актів, без внесення змін до Водного Кодексу та інших законів, особливо зважаючи на складність внесення змін до законодавства. Було б бажання.
В чинному Водному Кодексі України планування має відбуватися за допомогою складання комплексних схем використання та охорони водних ресурсів. Зрозуміло, що інструкції по складанню цих схем відображають застарілі підходи до водного планування та водної безпеки та не мають ніяких посилань на принципи ІУВР. Та й не складаються, чесно кажучи, ці схеми останніми роками. Проте для тих, хто хоче реального впровадження ІУВР, згадка про ці схеми у Водному Кодексі надає таку можливість.
Нижче подається приклад, як до цього підійшли деякі сусіди України, які й не збиралися гармонізувати своє законодавство з ЄС, проте намагалися впровадити ІУВР. Проілюструю це на прикладі порівняльного аналізу схем комплексного використання і охорони водних ресурсів, на основі яких, згідно з Водними Кодексами як України, так і Росії, і Білорусі має відбуватися планування водних ресурсів. Методика українських схем не мінялась з радянських часів, а от росіяни переробили методику докорінно. І вийшло, що можна домогтися того ж самого – впровадження стратегічного і цільового принципів й без ратифікації ВРД.
Порівняння комплексних схем
| ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ УКРАИНЫ ПО ВОДНОМУ ХОЗЯЙСТВУИНСТРУКЦИЯ ПО РАЗРАБОТКЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЮ СТОИМОСТИ СХЕМ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВВТЭН-33-5.1-01-99 | ПРИКАЗМИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РФ4 июля 2007 г. N 169
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РАЗРАБОТКЕ СХЕМ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ |
| Назначение схем комплексного использования и охраны водных ресурсов – … разработка состава, объема и очередности мероприятий, обеспечивающих охрану, регулирование и комплексное использование этих, ресурсов. … | Основной задачей разработки Схем является формирование инструментария принятия управленческих решений по достижению устанавливаемых Схемами целевых показателей качества воды водных объектов … |
| Определяется возможность достижения нормативных показателей качества воды при существующем уровне развития и размещения производительных сил путем совершенствования водохозяйственных и водоохранных систем. | В составе Схемы разрабатывается система количественных индикаторов достижения устанавливаемых Схемой целевых показателей и программа мониторинга реализации мероприятий Схемы. |
| Намечается комплекс водохозяйственных и водоохранных мероприятий на расчетные уровни по городам, по действующим предприятиям, министерствам, ведомствам, источникам загрязнения с целью обеспечения ПДС.В соответствии с гипотезой развития и размещения производительных сил и роста населения на перспективу определяется возможность обеспечения планируемого водопо-требления с учетом возможных затрат на водоподготовку; прогнозируются объемы и качество отводимых стоков и изменения состояния водных объектов; при необходимости корректируется программа развития и размещения производительных сил. | При разработке Схем выделяются следующие этапы выполнения работ: 3) Формулирование основных целей, оценка их достижимости в течение планируемого периода реализации Схемы, установление целевых показателей. 4) Определение возможных наборов (вариантов) мероприятий по поэтапному достижению установленных целевых показателей.
6) Выбор набора мероприятий для реализации, окончательное определение положений Схемы, этапов ее реализации, индикаторов достижения целевых показателей и программы мониторинга хода реализации Схемы. |
| Приводятся необходимые общие капиталовложения, их экономическая эффективность.Определяется очередность осуществления мероприятий. При разработке мероприятийпо увеличению располагаемых водных ресурсов в СКИОВР включаются объекты, разработанные в бассейновых схемах низшего порядка (по притокам основной реки) или территориальных комплексных схемах, технико-экономических обоснованиях, технико-экономических расчетах, в проектах, и новые объекты | Каждое из мероприятий, включаемых в состав проекта Схемы, должно служить решению выявленных ключевых проблем и достижению установленных целевых показателей. …. В проекте Схемы не должно содержаться ключевых проблем и целевых показателей, для которых не определено ни одного соответствующего мероприятия, так же как и ни одного мероприятия, не служащего решению ни одной из ключевых проблем и не направленного на достижение ни одного целевого показателя. |
Наведених зразків, думаю, достатньо для того, щоби визначити, які схеми ближче до методики ціле-орієнтованого планування ВРД ЄС, тобто дають можливість більш ефективного, заснованого на концепції ризику, планування водних ресурсів, зменшуючи, таким чином, вразливість «управлінського» множника ризику.
Проте недаремно вказано трохи вище – було б бажання переходу на ціле-орієнтоване планування. Автоматично, самі по собі такі зміни цивілізаційного масштабу не відбуваються. Контролери не можуть за ніч перетворитися на менеджерів. І тому на додаток до пропозицій змін до законодавства треба паралельно розробляти програми переходу на нові принципи менеджменту і пакети заохочувальних заходів для управлінців.
Рушійною силою попереднього Уряду України, як цілком відверто визнав пан Азаров на зустрічі YES в Ялті, був “страх”. Сподіваюся, що страх пішов разом з тим Урядом, але новому Уряду варто знайти заміну страху, як головній рушійній силі, оскільки добровільна участь страхом не керується. Страх працює тільки в системі “гри з нульовою сумою”, яка себе вичерпала. Саме інтегроване управління надає приклад того, як можна перейти від раціонального до добровільного управління таким спільним ресурсом, як вода.
Саме інтегрований екологічний менеджмент, в ширшому сенсі, являє собою найкращу ділянку для запровадження цілісного, добровільного підходу, що дозволить вийти за рамки силового правозастосування – гри з нульовою сумою, і досягти набагато більшого у поліпшенні якості навколишнього середовища.
Посилання
- Управление природоохранной деятельностью в странах ВЕКЦА. ОЭСР, 2005. – 100 с.
- Екологічне управління: Підручник / В.Я. Шевчук, Ю.М. Саталкін, Г.Я. Білявський та ін.. – К.: Либідь, 2004. 432 с.
- The Evolution of Water Resource Planning and Decision Making/ Edited by Clifford S. Russell and Duane D. Baumann, in Association with the Institute for Water Resources // Edward Elgar Publishing, 2009. – 299 pp..
- Convergence with EU environmental legislation in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia: a Guide / European Commission – Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. — 124pp.
- Adapting to Climate Change in Europe and Central Asia. World Bank, 2009. – 116 pp.
- Water Security for Better Lives, OECD 2013, http://www.oecd-ilibrary.org/environment/water-security_9789264202405-en;jsessionid=2d1ek2h50a4ef.x-oecd-live-02
• Глобальні екологічні ризики надмірної (паводки) та недостатньої (посухи) кількості води взагалі не враховані в Стратегії, хоча в Україні міліардні збитки від повеней/посух
• Аналіз виконання Стратегії показує, що ризик виникнення екологічної небезпеки в Україні – відсутній (якщо користуватися визначенням із Закону про ОНПС)
• Аналіз виконання Стратегії показує, що ціль 3 – досягнення стану НПС, безпечного для здоров’я людини, фактично в Україні досягнута
• Аналіз виконання Стратегії показує, що засоби зниження азотно/фосфорного забруднення річок вибрані невірно, без врахування причинно-наслідкових зв’язків
• Висновок: Пріоритети і цілі Стратегії потребують перегляду на основі сучасного аналізу безпеки та ризиків
Leave a Reply