Фахівці Центру політико-правових реформ на чолі з Олександром Банчуком проаналізували корупційні ризики у галузі лісового господарства України. Дослідження проводилось у ході виконання Регіональної Програми FLEG (Forest Law Enforcement and Governance) – «Удосконалення систем правозастосування та управління в лісовому секторі у країнах-учасницях Європейської політики добросусідства та Росії».
Головним об’єктом вивчення стали лісове законодавство та структура й повноваження відповідних органів управління*. І хоча чимало висновків можна застосувати до всієї системи української влади, лісовий сектор має й свої особливості.
Насамперед експерти звернули увагу на конфлікт інтересів, закладений у статусі Держкомлісгоспу*. Адже в повноваженнях цього відомства поєднуються такі взаємовиключні функції, як розробка політики і здійснення адміністративних повноважень; надання дозволів і перевірка дотримання дозвільних умов; охорона лісів і ведення прибуткового лісового господарства; виконання функцій державної влади і господарська діяльність.
До інших ризиків можна віднести також:
1. Брак прозорості в діяльності Держкомлісгоспу та інших відомств, що мають відношення до лісу. У відкритих джерелах недостатньо відповідної інформації, процедури залучення громадськості до здійснення лісової політики неврегульовані.
2. «Непублічний» статус співробітників органів лісового господарства. Система органів лісового господарства побудована за жорстким ієрархічним принципом і подібна до систем силових структур. Працівники лісового господарства знаходяться у повній залежності від керівництва у питаннях прийняття на службу, кар’єрного росту, розміру заробітної плати, відпустки, звільнення. Тобто вони не мають характерного для сучасних демократичних суспільств статусу публічних службовців. Ситуація погіршується непрозорим механізмом оплати праці і низьким її розміром. У той же час заходи дисциплінарної відповідальності у лісовому господарстві є неефективними.
3. Складність лісогосподарських процедур. До надання адміністративних послуг (наприклад, надання лісу у тимчасове користування, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок, переведення земель лісового фонду до інших категорій) у лісовому господарстві залучено надто велику кількість державних органів. Існують суттєві відмінності у регламентації різними нормативними актами процедурних дій. Закони не повною мірою й нечітко регулюють ці процедури. Максимальні строки надання послуг невиправдано великі або ж регламентація їх тривалості взагалі відсутня. Плата за адміністративні послуги чітко не врегульована.
4. Низька якість лісового законодавства. Підзаконні акти не відповідають реаліям часу та основним законам у цій галузі. Усі процедури в лісовому господарстві регулюються більш ніж одним нормативним актом. Чимало правил, маючи статус «тимчасових», діють протягом тривалого часу (наприклад, тимчасовий порядок видачі сертифіката про походження лісоматеріалів вже діє 4 роки). Листи, рекомендації та роз’яснення Держкомлісгоспу мають не рекомендаційний, а обов’язковий характер. Підзаконні акти фактично підміняють собою закони, встановлюючи, зокрема, додаткові обов’язки для посадових осіб та лісокористувачів (наприклад, для видачі сертифіката про походження лісоматеріалів Наказ Держкомлісгоспу передбачає необхідність подання додаткових 2 документів).
5. Недостатність гарантій збереження лісу. Існуюче законодавство не дозволяє надійно зупиняти зловживання при виділенні ділянок під житлову забудову на землях лісового фонду, заготівлю деревини в обхід загального порядку рубок головного користування тощо.
На думку юристів, існуючі закони та порядки у лісовому секторі України заважають не лише надійно охороняти ліси, а й ускладнюють доступ громад та бізнесу до використання лісових ресурсів. Так, повноваження органів лісового господарства щодо припинення/заборони підприємницької діяльності нечітко врегульовані в частині підстав і строків застосування цих обмежувальних заходів. А дозвіл стягувати штраф на місці вчинення проступку створює можливості для недобросовісних посадових осіб отримувати гроші від порушників без оформлення квитанцій.
Привертає увагу експертів й спрямованість контролюючих органів на покарання порушників , а не на усунення порушень.Причина цього – існування щорічних негласних планів щодо кількості виявлених порушень і розміру стягнутих штрафів, у чому легко переконатися, проаналізувавши проекти Держбюджетів, зокрема й на 2010-й.
До всього, нинішнє законодавсто побудоване так, що нерідко склад адміністративних проступків і злочинів співпадає! Це дозволяє відповідному державному органу на свій розсуд визнавати одне і те ж діяння або адміністративним порушенням, або злочином. Під ці «ножиці» можуть потрапити як лісові браконьєри, так і самі державні лісопідприємства, діяльність яких постійно контролюється понад десятьма різними контролюючими органами.
Узагальнивши результати аналізу, експерти програми FLEG вважають, що для зменшення проявів корупції потрібні системний перегляд і зміни лісового законодавства (зокрема, нова редакція або зміни до Лісового кодексу), запровадження інституційних змін (удосконалення системи управління лісовим сектором) і підвищення статусу службовців органів лісового господарства.
Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 р. №883, провідним відомством у здійсненні лісової політики у нашій державі є Держкомлісгосп (ДКЛГ). Саме він «вносить у встановленому порядку пропозиції міністрові охорони навколишнього природного середовища щодо формування державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, забезпечує їх реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, що належать до його компетенції». У той же час на сьогодні лише дві третини українських лісів знаходяться у безпосередньому віданні ДКЛГ. Значні площі лісу відносяться до так званих «аграрних» лісів, частина – під опікою Міноборони, є також кілька десятків (!) установ та відомств, у віданні яких знаходяться відносно невеликі площі лісу.
Детальніше про антикорупційну екологічну програму FLEG: http://pryroda.in.ua/lystopad/ekologichna-programa-fleg/ або за адресою [email protected] (Олег Листопад)
Повний варіант антикорупційного аналізу лісового законодавства: http://www.fleg.org.ua/node/23
Про програму ЄПД ФЛЕГ
Регіональна програма «Удосконалення систем правозастосування та управління в лісовому секторі країн східного напряму Європейської політики добросусідства та Росії» надає підтримку урядам країн-учасниць програми, громадянському суспільству та приватному сектору в розробленні раціональних та сталих методів ведення лісового господарства, включаючи запобігання незаконній діяльності в лісовому секторі. Країни-учасниці програми – Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Грузія, Молдова, Росія та Україна. Програма фінансується Європейським Союзом.
Про Світовий банк
Світовий банк є одним із найбільших світових джерел фінансування країн, що розвиваються. Головна мета діяльності Світового банку – допомога найбіднішому населенню та найбіднішим країнам. Банк використовує свої фінансові ресурси, співробітників та широкий досвід для того, щоб допомогти країнам, що розвиваються, знизити рівень бідності, підвищити рівень економічного зростання та покращити якість життя населення.
www.worldbank.org
Про МСОП
МСОП (Міжнародний союз охорони природи), допомагає світові знаходити практичне вирішення наших найнагальніших проблем, пов’язаних із довкіллям та розвитком.
МСОП опікується такими питаннями як біорізноманіття, зміна клімату, енергоресурси, засоби для існування населення та «озеленення» світової економіки шляхом підтримки наукових досліджень, управління проектами на місцях по всьому світу, а також об’єднання урядів, неурядових організацій, ООН та бізнесу з метою розроблення політики, законодавства та найкращих практик.
МСОП – найстаріша та найбільша міжнародна екологічна організація в світі, до якої входить понад 1000 урядових та неурядових організацій та майже 11000 експертів-волонтерів із приблизно 160 країн. Діяльність МСОП підтримують більш ніж
1000 співробітників у 60 представництвах та сотні партнерів у державному, недержавному та приватному секторах у всьому світі.
www.iucn.org
Про WWF
Всесвітній фонд дикої природи – одна з найбільших і найбільш шанованих незалежних природоохоронних організацій у світі, яка має майже 5 мільйонів прибічників та глобальну мережу в більш ніж 100 країнах. Місія WWF – зупинити занепад природного середовища земної кулі та побудувати майбутнє, в якому люди житимуть у гармонії з природою, шляхом збереження світового біорізноманіття, забезпечення сталого використання відновлювальних природних ресурсів і сприяння зниженню рівня забруднення та нераціонального споживання.
www.panda.org
Leave a Reply