Викладаю на блог статтю юриста Андрія Дмитренко, який провів аналіз актуальної проблеми “псевдосанітарних рубок”
Незаконна вирубка лісів – постійна проблема України і яким би не було законодавче регулювання, завжди знайдуться шляхи і способи нелегального знищення «зелених легень» нашої планети (і, в першу чергу, нашої країни). Сучасний стан законів та підзаконних нормативно-правових актів дозволяє «легалізувати» незаконну вирубку і уникати за це відповідальності.
В чому весь парадокс ситуації:
– незаконна вирубка, як правило, проводиться якраз самими постійними лісокористувачами, які покликані охороняти ліс та поліпшувати його якісний стан;
– найлегший спосіб легалізації незаконних рубок – її здійснення «під соусом» санітарної.
Що слід розуміти під «санітарними рубками»?
Відповідно до ст. 84 Лісового кодексу, що має назву «Заходи щодо поліпшення якісного складу лісів» з метою поліпшення якісного складу лісів, їх оздоровлення, посилення захисних властивостей власники лісів та постійні лісокористувачі здійснюють лісогосподарські заходи (рубки догляду за лісом, санітарні рубки, лісовідновні рубки в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші корисні властивості, рубки, пов’язані з реконструкцією малоцінних молодняків і похідних деревостанів тощо).
Вимоги до здійснення лісогосподарських заходів у вигляді рубок формування і оздоровлення лісів (в тому числі санітарних рубок) визначені Санітарними правилами в лісах України, затверджених Постановою КМУ від 27.07.1995 №555 та Постановою КМУ «Про затвердження Правил поліпшення якісного стану лісів» від 12.05.2007 №724.
Таким чином, законодавство визначає санітарні рубки як лісогосподарські заходи, спрямовані на оздоровлення та захист лісів. Якщо мову вести про окремі види санітарних рубок – вибіркові та суцільні, то вибіркові санітарні рубки полягають у вилученні з насаджень сухостійних, усихаючих, сильно ослаблених, пошкоджених шкідниками, хворобами та внаслідок стихійних природних явищ і техногенних впливів окремих дерев або їх груп. Натомість, суцільні санітарні рубки проводяться лісокористувачами шляхом вирубування одночасно всіх дерев насадження або його частини на площі 0,1 гектара і більше, пошкоджених шкідниками, хворобами та внаслідок стихійних природних явищ і техногенних впливів до ступеня втрати цими насадженнями біологічної стійкості. При цьому, суцільні санітарні рубки проводяться у разі, коли інші санітарно-оздоровчі заходи не можуть оздоровити насадження, а проведення вибіркових санітарних рубок може призвести до зменшення повноти насаджень нижче допустимого рівня.
Підставою для їх проведення є матеріали лісовпорядкування, санітарного або лісопатологічного обстеження, а якщо це території природно-заповідного фонду (за винятком заказників та господарських зон національних природних і регіональних ландшафтних парків), то вони погоджуються з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.
Окрім того, санітарно-оздоровчі заходи проводяться на основі відповідних планів незалежно від віку лісонасаджень у лісах усіх груп і категорій захищеності (п.5 Санітарних правил).
Чи слід вважати проведення санітарних рубок спеціальним використанням лісових ресурсів?
Тут думки розходяться.
На думку лісників та згідно положень Лісового кодексу та Постанови КМУ “Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів” від 23.05.2007 №761, у порядку спеціального використання можуть здійснюватися такі види використання лісових ресурсів:
1) заготівля деревини (під час проведення рубок головного користування);
2) заготівля другорядних лісових матеріалів (живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соків);
3) побічні лісові користування (заготівля сіна, випасання худоби, розміщення пасік, заготівля дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету);
4) використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, потреб мисливського господарства, проведення науково-дослідних робіт.
Як бачимо, у вказаному переліку санітарні рубки не значаться.
Окрім того, вказаною Постановою КМУ “Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів” визначено, що заготівля деревини у порядку спеціального використання може здійснюватися виключно під час проведення рубок головного користування.
Мінприроди із зазначеним не погоджується, посилаючись на те, що згідно п. 55 Правил поліпшення якісного стану лісів, для проведення рубок формування і оздоровлення лісів власником лісів або постійним лісокористувачем видається лісорубний квиток в установленому порядку. Відповідно до положень ч.1 ст. 69 Лісового кодексу, спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом – лісорубним або лісовим квитком.
З цього питання надало роз’яснення Міністерство юстиції України, в якому без приховування зазначено, що дана проблематика потребує більш детального правового регулювання.
Особисто я вважаю, що проведення санітарних рубок не є спеціальним використанням лісових ресурсів. Аргументую свою думку наступним.
Вище зазначалося, що санітарні рубки – це заходи, спрямовані на оздоровлення та захист лісів, з’ясовувалося, які дерева підлягають вилученню в процесі їх здійснення.
Щодо визначення поняття «лісові ресурси», то відповідно до статті 6 Лісового кодексу України:
Лісовими ресурсами є деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів.
До лісових ресурсів також належать корисні властивості лісів (здатність лісів зменшувати негативні наслідки природних явищ, захищати ґрунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища та очищати його, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо), що використовуються для задоволення суспільних потреб.
Із вказаного можна зробити наступний висновок: сухостійні, усихаючі, сильно ослаблені, пошкоджені шкідниками, хворобами та внаслідок стихійних природних явищ і техногенних впливів дерева та їх групи не можуть повною мірою задовольняти потреби населення та виробництва. Окрім того, з них майже неможливо вилучити корисні властивості, тому вони не є лісовими ресурсами у розумінні положень ст. 6 Лісового кодексу.
У зв’язку з цим виникає наступне запитання: «Чи працюють ліміти на проведення санітарних рубок?»
Відповідно до положень Лісового кодексу, лімітом заготівлі деревини в порядку рубок головного користування є затверджена в установленому порядку розрахункова лісосіка.
До 01.01.2008 року в Україні діяли Правила відпуску деревини на пні в лісах України, затверджені Постановою КМУ від 29.07.1999 №1378, якими регулювався порядок встановлення лімітів спеціального використання лісових ресурсів. Зазначені правила втратили чинність у зв’язку з прийняттям вже згаданої мною Постанови КМУ “Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів” від 23.05.2007 №761, яка не містить норм щодо встановлення розміру (ліміту) спеціального використання лісових ресурсів.
А тому, враховуючи вищезазначене, слід керуватись Інструкцією про порядок погодження та затвердження розрахункових лісосік затвердженої Наказом Мінприроди від 05.02.2007 № 38. Розрахунок лісосік, відповідно до положень Інструкції здійснюється як з приводу рубок головного користування, так і з приводу санітарних рубок. Лісосіки розглядаються за наступною схемою: лісовпорядні наради – органи Держлісагенства- Мінприроди. На розгляд матеріалів на рівні кожного держоргану дається по одному місяцю.
Так, відповідно до п. 2.5. вказаної Інструкції, Мінприроди затверджує ліміти, а Департамент заповідної справи Мінприродидоводить їх до заявників, Республіканського комітету Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього природного середовища, Державної екологічної інспекції, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, державних адміністрацій у містах Києві та Севастополі не пізніше ніж за два місяці до початку наступного року.
Таким чином, зазначені ліміти поширюються тільки на здійснення рубок головного користування, що дає можливість фактично проводити санітарні рубки без лімітів. Аналогічної правової позиції дотримується Дубровицький районний суд Рівненської області у Постанові від 02 грудня 2013 року по справі №560/1941/13-п, де в кінці мотивувальної частини зазначено, що санітарні рубки не потребують оформлення лімітів та дозволів на заготівлю деревини.
Але під час проведення санітарних рубок здійснюється спеціальне використання не лісових, а природних ресурсів. Відповідно до положень статті 9-1 Закону України “Про природно-заповідний фонд України” спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду». Поняття «спеціальне використання природних ресурсів» є ширшим, ніж поняття «спеціальне використання лісових ресурсів», визначене у Лісовому кодексі України, а тому на рубки, пов’язані з веденням лісового господарства, до яких відносяться рубки догляду та санітарні рубки в межах територій заповідного фонду поширюються саме вимоги ст.9-1 Закону України “Про природно-заповідний фонд України” як спеціального Закону щодо об’єктів ПЗФ.
Важливо: аналогічна правова позиція викладена у Рішенні Господарського суду Волинської області від 22 серпня 2014 року по справі № 903/1148/13 ,залишеним без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 19.02.2014р
У аспекті питання, що розглядається, з’ясуємо, хто контролює проведення санітарних рубок?
Підозри з приводу того, що суцільні санітарні рубки по своїй суті є прихованими рубками головного користування і здійснюються з метою заготівлі деревини виникають не лише у природоохоронців, а і у суддів. Такий висновок міститься зокрема, у Постанові Вищого господарського суду України від 16 липня 2014 року у справі № 903/1148/13, в мотивувальній частині якої зазначено, в тому числі, наступне:
«Враховуючи вищевикладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що судами попередніх інстанції не перевірено належним чином, чи відповідають проведені відповідачем рубки вимогам, що ставляться до санітарно-оздоровчих заходів, чи відповідають вказані рубки за своїми характеристиками затвердженому плану проведення санітарно-оздоровчих заходів на 2012 рік, чи не є проведені рубки за своєю суттю рубками головного користування, що здійснюється з метою заготівлі деревини.»
Це пов’язано з тим, що згідно з чинним законодавством забороняється проведення рубок головного користування в деяких категоріях лісів,зокрема, на особливо захисних лісових ділянках, в межах заповідної зони та зонирегульованої рекреації національних та регіональних ландшафтних парків, в межах природних заповідників.
Саме тому, з метою заготівлі деревини на територіях природно-заповідного фонду, проводяться «санітарні рубки».
Разом з тим, у пункті 3 Санітарних правилах зазначено, що види, обсяги, терміни, місце та особливості проведення санітарно-оздоровчих заходів визначаються спеціалістами лісовпорядкувальних та лісопатологічних партій, спеціалізованих лісозахисних підприємств і станцій, державних органів лісового господарства, а також постійними лісокористувачами на підставі оцінки санітарного стану лісових насаджень.
Іншими нормами Санітарних правил передбачено, що насадження, які потребують суцільної санітарної рубки, попередньо обстежуються спеціальною комісією, призначеною за рішенням органу, що видає дозвіл на проведення цієї рубки. До складу комісії входять: лісопатолог спеціалізованої служби лісозахисту або міжрайонний інженер-лісопатолог, головний лісничий або інженер охорони і захисту лісу, а також лісничий та представник постійного лісокористувача.
Виходить, що визначає санітарний стан насаджень «лісопатолог», який так само знаходиться в системі держлісагенства – у відповідних державних спеціалізованих лісозахисних підприємствах.
То чи можна за таких обставин говорити про об’єктивність здійснення контролю?
За таких обставин – ні, тому, на нашу думку, з цієї проблеми і слід починати реформування.
Які ж є шляхи вирішення цієї проблеми:
- Насамперед, необхідно обов’язково вводити лісопатологів до складу екоінспекції.
Головний посил – лісопатологи повинні бути в структурі незалежної від держлісагентства державної установи для здійснення попереднього контролю за проведенням санітарних рубок, а не здійснення перевірок постфактум.
- Також необхідно затвердити практику погодження проведення санітарних рубок у департаментах екології державних адміністрацій відповідного рівня.
Знову ж таки, для того, щоб дійсно здійснювався контроль в класичному розумінні цього слова – з боку іншого органу державної влади. На даний момент такий контроль існує тільки щодо об’єктів природно-заповідного фонду України (за винятком заказників та господарських зон національних природних і регіональних ландшафтних парків).
- Окрім того, потрібно внести зміни до «Санітарних правил в лісах України» та до «Правил поліпшення якісного складу лісів» які б зменшили підстави для призначення вибіркових та суцільних санітарних рубок,зокрема щодо визначення мінімально допустимої повноти деревостану (детальніше про це можна прочитати тут).
Отже, проведений аналіз дозволяє зробити наступні висновки:
- В багатьох випадках санітарні рубки по своїй суті це не санітарно-оздоровчі заходи, а приховані рубки головного користування, бо відсоток санітарних рубок зростає з кожним роком, але якісний та кількісний склад лісів України при цьому погіршується.
- Необхідна комплексна реформа законодавства, зокрема, зменшення підстав для призначення суцільних та вибіркових санітарних рубок
- Слід запропонувати механізм незалежного контролю за лісогосподарською галуззю, зокрема, ввести спеціалістів-лісопатологів до складу державних контролюючих органів, зокрема, Державної екологічної інспекції.
Маю надію, що здійснення запропонованих заходів суттєво покращить ситуацію у лісогосподарській галузі, а саме, – зменшить масштаби незаконної вирубки лісів в Україні.
Андрій Дмитренко
юрист