Селянські ліси: сучасні проблеми в дзеркалі реформи земельних відносин

Як особлива категорія, селянські ліси на території України виникли наприкінці ХІХ століття. У 20-х роках минулого століття радянська влада передала в „постійне й даремне користування селянської трудової людности" близько 1,6 млн. десятин колишніх приватних і повітових лісів – до 40% всього лісового фонду.

В післявоєнні роки, після остаточного становлення території України, площа селянських лісів зросла до 2,7 млн. га, проте їх частка в загальній площі знизилася до 26%. При тому, що селянські ліси представлені переважно дрібноконтурними ділянками, що розкидані серед сільськогосподарських угідь, вони відіграють важливе агролісомеліоративне значення, є ефективним природним засобом підвищення врожайності сільськогосподарських культур та збереження аграрних ландшафтів.

Сучасна реформа земельних відносин, рушієм якої стали Укази попереднього Президента, залишила поза увагою долю селянських лісів. Навіть протягом останніх років, держава не змогла ні розробити цілісну програму розвитку різних форм власності на ліси, ні законодавчо врегулювати низку нагальних проблем.

Якщо звернутися до процесів, що відбулися з аграрними лісами з часу ухвалення нового Земельного кодексу, то найголовніший висновок, який можна зробити сьогодні, - „громадська” реституція лісів в Україні не відбулася. Як це не дивно, але статус аграрних лісів протягом земельної реформи не змінився. Ці ліси так і зосталися державними, а очікуваний перехід земель лісового фонду у власність територіальних громад, названий нами „громадською реституцією”, не відбувся.

Пригадаємо підстави - Земельний кодекс 2001 року нормативно закріпив можливість передачі земель лісового фонду в комунальну та приватну форму власності. Оскільки землі лісового фонду знаходилися в державній власності, то шляхами вирішення долі лісів колишніх колективних сільськогосподарських підприємств могли стати: „одержавлення” лісів - передача в постійне користування державним лісогосподарським підприємствам; „громадська” реституція - розмежування земель державної та комунальної власності, та наступна передача лісів у власність територіальним громадам і користування підприємствам-правонаступникам реформованих агроформувань; або ж приватизація цих лісів, тобто передача земель лісового фонду в приватну власність з наступним розпаюванням.

Власне можливість реституції, тобто повернення земель колишнім власникам, в Україні, на відміну від більшості постсоціалістичних країн, через відсутність об’єктивних підстав на суспільному рівні навіть не обговорювалася. Розробка механізму приватизації колишніх колгоспних лісів, що могла мати місце, не знайшла розвитку в нормативних та законодавчих актах. Вагомими причинами відмови від приватизації лісів були і є юридичні складності з оформленням прав на землю та проблеми, що пов’язані з формуванням інституту приватної власності взагалі; а також панування переконання про суспільну цінність лісів, та тривога за долю цих лісів - зокрема.

Надії селян на проведення „громадської реституції” лісів в процесі розмежування земель державної та комунальної власності, були спочатку породжені, а потім поховані законодавчо. Згідно перехідних положень Земельного кодексу, вже на початок 2002 року, мала бути розроблена низка законодавчих актів, спрямованих на врегулювання питання комунальної власності на землю. Проте, варіанти нормативного врегулювання розмежування земель державної та комунальної власності, запропоновані в постанові Кабінету Міністрів „Про тимчасовий порядок розмежування земель державної та комунальної власності”, датованій серпнем 2002 року, залишилися деклараціями про наміри. Місцеві органи влади без додаткових розпоряджень та регламентуючих документів навіть не намагалися розпочати цей процес. Закон про розмежування земель державної та комунальної власності, Верховна Рада України прийняла лише в лютому 2004 року. На основі положень цього закону, в комунальну власність можуть передаватися лише землі у межах населених пунктів, - тим самим можливості формування комунальної власності на ліси практично вичерпані. Держава виявилася неспроможною визнати комунальну власність на ліси рівноправною з державною.

Натомість, „одержавлення” лісів відбулося цілковито стихійно. Доля колгоспних лісів вирішувалася на обласному, а в багатьох випадках – на районному рівні. В порівняно лісових - північних, центральних та західних областях, - були утворені державні та комунальні обласні лісогосподарські об’єднання та підприємства. Причому, вибір форми власності новостворених підприємств зазвичай був обумовлений перевагою обласної ради або держадміністрації в питаннях управління аграрними лісам, а не відповідною належністю основних фондів територіальній громаді чи державі. Тим не менше, утворення комунальних підприємств, що ведуть господарство на землях державної власності, було однією з передумов „громадської реституції”.

Окрім того, відбулося і пряме „одержавлення”, шляхом передачі частини аграрних лісів у відання Державного комітету лісового господарства. За станом на кінець 2003 року до відання підприємств Держкомлісгоспу було передано 310,1 тис. га або ж близько 11% всіх лісів Мінагрополітики. Переважно це лісові масиви, що примикають до лісів держлісгоспів.

Законодавча відмова від „громадської реституції” призвела до того, що нині, в дев’яти областях України (Житомирській, Івано-Франківській, Чернігівській, Сумській, Черкаській, Львівській, Вінницькій, Тернопільській та Хмельницькій) на де-юре землях державної власності лісове господарство ведуть де-факто комунальні підприємства. Попри те, що Земельним кодексом дозволено отримання комунальними підприємствами права постійного користування землями державної власності, подібний стан на більш ніж 10% території всього лісового фонду України виглядає як правова колізія.

В південних областях України, де частка агарних лісів коливається від 2% до 35% від загальної площі лісів, форми володіння ними визначалися переважно на місцевому рівні, і більшість із них були передані правонаступникам колективних сільськогосподарських підприємств. На противагу до проблеми „громадської реституції” для комунальних підприємств, перед новоствореними агроформуваннями, які не належать до комунальної форми власності виникла необхідність оформлення оренди земельних ділянок лісового фонду. Питання оренди земель достатньо врегульоване законодавчо, але на практиці землі лісового фонду розглядаються лише як об’єкт користування, а держава досі не навчилася вимагати від орендарів відповідної плати за користування.

Державне управління цими лісами до цього часу здійснювали органи Головного управління сільського господарства і продовольства Міністерства аграрної політики. Причому, в самому апараті Міністерства аграрної політики за розвиток лісового господарства відповідає лише один спеціаліст. В системі Держкомлісгоспу немає спеціалістів, що відповідали б за стан справ в аграрних лісах. Тому цілком вірогідно, що тривала невизначеність щодо статусу аграрних лісів стала наслідком не тільки нормативної, а й організаційної недосконалості. А отже, нині перед державою стоїть нагальне завдання створити дієву структуру з управління аграрними лісами.

При цьому, окремої уваги потребує завдання охорони аграрних лісів, в тому числі на землях запасу. Численні публікації в пресі засвідчують поширення нелегальних рубок в колишніх „колгоспних” лісах. Особливо напруженою залишається ситуація у восьми південно-східних областях та АР Крим, де при обласних та районних держадміністраціях працюють загалом лише 102 агролісомеліоратори, які навіть фізично не можуть забезпечити охорону лісів КСП та полезахисних смуг. Тому в АР Крим, Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській, Миколаївській, Кіровоградській, Одеській та Херсонській областях слід на рівні держави розглянути питання створення спеціалізованих агролісомеліоративних станцій. Принаймні, оцінити доцільність їх створення з огляду на необхідність вирішення „полезахисного” питання.

Тривала відсутність господаря у полезахисних лісових смуг перетворилася у критичну проблему державного масштабу. За новим Земельним кодексом полезахисні лісові смуги виключені зі складу земель лісового фонду та віднесені до несільськогосподарських угідь земель сільськогосподарського призначення, переведені до земель запасу та мають знаходитися на балансі сільських рад. Згідно закону про розмежування земель державної та комунальної власності полезахисні смуги як землі запасу вважаються комунальною власністю. Наразі у полезахисних смуг номінально з’явився комунальний власник, проте господарської структури, що могла б вести догляд та створювати нові смуги немає. Загроза масових рубок та винищення лісосмуг вже найближчим часом може обернутися проблемою суховіїв та піщаних бур, що часто густо діставалися Києва ще тридцять років тому. Зараз, вже практично неможливо вирішити питання статусу полезахисних смуг нормативно, - необхідне відповідне законодавче державне регулювання. Інакше криза агролісомеліорації неминуча.

Слід мати на увазі, що половинчастий характер земельної реформи, при якій сільськогосподарські землі переважно приватизовані, а лісові – одержавлені, має прямі наслідки для полезахисного лісорозведення. Затвердивши програму „Ліси України”, держава взяла на себе амбітні плани щодо створення до 2015 року понад півмільйона гектарів захисних насаджень, а в перспективі - більше двох мільйонів гектарів нових лісів. З тим щоб їх реалізувати, держава вже найближчим часом буде змушена розглянути питання викупу приватних земель для їх подальшого заліснення, а також розробити нормативи економічного стимулювання заходів з лісорозведення.

Інша болюча проблема аграрних лісів - відсутність достовірних відомостей про їх сучасний стан. Дані офіційної статистики про ці ліси зупинилися на позначці 1996 року. Спроба Держкомлісгоспу провести в 2002 році облік лісового фонду України показала неможливість встановлення показників по лісах інших лісокористувачів. Протягом двох останніх років виробничим об’єднанням „Укрдержліспроект” проведено лісовпорядні роботи на площі понад 670 тис. га лісів агороформувань. Заплановані на 2005 рік обсяги в близько 300 тис. га. дозволять повністю закінчити лісовпорядкування аграрних лісів в найбільш лісистих областях. Матеріали лісовпорядкування по цих підприємствах будуть готові до 2007 року. Тому загальне уявлення про динаміку аграрних лісів можна буде отримати, якщо провести в цей час облік лісового фонду України. Інший перспективний шлях отримання достовірної оцінки стану лісових ресурсів в цілому по державі – підготовка та проведення національної лісової інвентаризації вибірковими методами.

Сукупно, розглянуті вище проблеми, а це: відмова від „громадської реституції” та як наслідок постійне користування комунальних підприємств на землях державної власності; оренда агроформуваннями, що не належать до державної або комунальної власності державних земель лісового фонду; необхідність встановлення юридичної належності частини земель запасу; та, нарешті, проблема полезахисних смуг і захисного лісорозведення - підводять нас до необхідності знову нагадати чомусь забуте призначення аграрних лісів та лісосмуг – агролісомеліоративне.

Саме з огляду на значення цих лісів, слід подумати про повернення в законодавчу практику понять, що були у вжитку раніше, – термінів „землі агролісомеліоративного фонду” та „захисні меліоративні ліси та багаторічні насадження”. Принаймні, відділення „лісового господарства” від „агролісомеліорації” дозволило б на рівні держави упорядкувати підходи до фінансування та планування робіт.

Окрім того, ситуація що склалася з аграрними лісами вимагає перегляду загальних законодавчих підходів до всіх лісів. В Україні держава є власником всіх земель лісового фонду поза межами населених пунктів. У багатьох країнах державні ліси за рівнем значимості поділяються на дві групи: ліси загальнодержавного значення, управління якими здійснюють центральні (відомчі) органи виконавчої влади; та ліси місцевого значення якими розпоряджається місцева виконавча влада. При цьому ліси місцевого значення часто називають „публічними”, підкреслюючи те, що вони є власністю всіх жителів території. Запровадження подібного законодавчого розподілу лісів за значенням дозволило б впорядкувати розподіл повноважень та відповідальності центральних та місцевих органів влади щодо управління лісами, державної підтримки та інвестицій, а загалом створити правовий фундамент для подальшого розвитку аграрних лісів.

В.Сторожук, М.Попков, Науково-інформаційний центр лісоуправління