Таємнича реформа з незбагненним результатом

В кінці минулого року важлива природоохоронна структура - Держслужба заповідної справи (ДСЗС) - була ліквідована Указом Президента (№ 1085/2010 від 9 грудня 2010 р.). Багато громадських екологічних організацій відразу ж забили на сполох, направили лист до Адміністрації Президента з вимогою створити держагентство заповідної справи замість ліквідованої Держслужби.

Але ось що дивно - дуже довго представники Мінприроди та реформованої Держслужби просто відмовлялися від виразних коментарів з приводу відбуваються перетворень. Наприклад, на офіційний запит про цілі реформи системи управління заповідними територіями Віктор Канцурак, глава Держслужби, немов визнаючи власну необізнаність, відписався: «... Метою зміни статусу центральних органів влади в рамках адміністративної реформи є підвищення їх ефективності». На запитання, як зміниться формат роботи в даній сфері: «За підсумками адміністративної реформи ведеться робота по поліпшенню формату роботи і системи управління в сфері заповідної справи».

Це неймовірно, але через кілька місяців після виходу указу керівник Держслужби повідомляв: «Питання повноважень і статус Служби стане відомий найближчим часом за підсумками адміністративної реформи». Тобто те, як буде вибудована система управління заповідними землями, вищим керівникам цієї системи повинно було стати відомо «за підсумками»!

Неофіційно представники Мінприроди просили «увійти в становище» - чиновники просто не знали, навіщо їх перетасовують і дуже боялися втратити місця, сказавши «щось не те».

Зважилися розповісти про результати проведеної реформи в колишній ДСЗС, а нині Департаменті заповідної справи Мінприроди лише через півроку (!) після горезвісного Указу Президента.

Але мені здалося, що під час інтерв'ю Віктор Канцурак, глава даного департаменту, почувався явно насторожено і дуже просив не вимагати у нього оцінок проведених перетворень.

За всі скажуть «компетентні органи»

- Розкрийте секрет, що зберігався в надрах вашого відомства так довго, - в чому полягає реформа колишньої Держслужби заповідної справи?

- Відповідно до адміністративної реформи необхідно оптимізувати чисельність, функції, повноваження державних органів, у тому числі органів Мінприроди. До перетворень у нас була окрема Державна служба, яка підпорядковувалася міністерству, контролювалася їм і займалася політикою у сфері заповідної справи, управлінням заповідними територіями.

Тепер служба ліквідована, а в Мінприроди створено окремий департамент, який займатиметься тими ж завданнями, що й Держслужба, але вже в складі міністерства.

Функції у нас залишилися ті ж, нічого нового нам не додали, нічого не урізали.

- Ваші слова можна інтерпретувати так, що реформа стосується лише скорочення апарату і перейменування держслужби в департамент?

- Можна говорити навіть про те, що збережено також персонал. Ми скоротили тільки окремі технічні посади, функції яких тепер бере на себе міністерство, - фахівця з кадрів, бухгалтерів. Скоротили всього 4 чол.

Були, звичайно, пориви і заклики скоротити більше, але нам вдалося зберегти основний функціональний склад колишньої служби. Інакше з пониженням статусу ми б втратили і можливість виконувати деякі державні функції.

- Ви дуже дипломатично говорите про проведені перетворення. Роз'ясніть тоді, як зміняться механізми вашої роботи при взаємодії з міністерством, іншими органами держуправління.

- До реформи у нас дійсно була можливість прямо контактувати з організаціями та структурами, які займаються заповідним фондом. Тепер же всі питання ми зобов'язані вирішувати тільки через міністерство, прямі контакти - тільки з установами Мінприроди.

У нас більше немає печатки, кореспонденція і всі документи проходять через Мінприроди.

- Управляти природно-заповідним фондом (ПЗФ) стане складніше?

- З іншого боку, у нас тепер буде більше часу для того, щоб визначати політику в цій галузі. А матеріальними ресурсами будуть займатися інші підрозділи Мінприроди.

- Чи зміниться матеріально-технічне забезпечення об'єктів ПЗФ?

- Категорично ні. Більше того, у нас в цьому році значно збільшилося фінансування парків і заповідників. Це не бюджетне фінансування (яке стосується не тільки заробітної плати та комунальних послуг), а в першу чергу гроші з Державного фонду охорони навколишнього середовища, які розподіляє міністерство. З цього фонду стали більше виділяти на ПЗФ.

- Поки проходить лише перший етап адмінреформи. Чим обернеться другий етап для системи управління заповідниками та нацпарками?

- Мені складно сказати. Реформу готують спеціалізовані компетентні органи, які і приймають рішення.

- В результаті перетворень вже трапився несподіваний казус, про який ви не згадали: Мінприроди позбулося своїх територіальних підрозділів, обласних управлінь екології. Якщо ви як структура не маєте більше права безпосередньо контактувати з місцевими органами влади, а підрозділів міністерства на місцях вже немає, то чи не вийде так, що ряд ключових і болючих питань по заповідних територіях не буде кому контролювати?

- Звичайно, робота нашого департаменту серйозно залежить від органів місцевої влади. У всьому - навіть у тому, що стосується створення та організації об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Узгодження кордонів, проектів, підписання землевпорядних документів - все це відбувається на місцевому рівні, і ми на це, на жаль, впливу не маємо.

Система законодавства побудована таким чином, що більша частина відповідальності лежить на місцевих структурах - як, власне, і вантаж роботи. Відповідно при ліквідації територіальних органів наша робота ускладниться. Ще рано про щось говорити, адже ми не бачимо тієї структури, яка повинна прийти на зміну територіальним управлінням.

Поки що важелі впливу на місцеву владу залишилися у вигляді державних екологічних інспекцій (ДЕІ) в областях, Києві та Севастополі, які входять в сферу управління Державної екологічної інспекції України. Це означає, що як мінімум роботи для нас стане більше. І вона буде складнішою. Можливо, в ході адмінреформи будуть придумані якісь компенсаційні механізми впливу на місцеві органи - але поки маємо те, що маємо.

Що ж стосується контролю, то з 2006 р. розвивається вищезгадана система ДЕІ. На місцях вона контролює питання ПЗФ.

- Ви вважаєте, що інспекція буде ефективною? До цих пір її діяльність була малопомітна для громадськості.

- Інспекція вже працює. Хоча насправді нам складно щось прогнозувати, ми не аналітики - ми чиновники, тому повинні працювати, виходячи з актуальних нормативних документів. На сьогоднішній день ми дійсно не бачимо тієї схеми, яка буде впроваджена на другому етапі реформ, тому не беруся пророкувати, ускладнить це роботу або спростить.

- З точки зору обивателя, це виглядає досить дивно: проводиться реформа, яка не обговорюється громадськістю та шляхи якої невідомі навіть фахівцям, що працюють у сфері управління тими чи іншими об'єктами.

- Для оцінки шляху існують спеціальні експертні робочі групи, комісії, Мін'юст. Ми ж виконуємо ті завдання, які поставлені урядом і президентом.

Величезні штати - український шлях

- Якщо опуститися на рівень людини, не надто досвідченого в хитросплетінні державних повноважень і функцій, то практично будь-який житель, наприклад Києва, скаже, що не задоволений роботою природоохоронних служб. Чого варті історії із забудовою Жукового острова, руйнуванням Дніпровських островів - але ж це все території ПЗФ. Чи не поясните, чому Держслужба не змогла вплинути на ситуацію? І чи зможе змінити стан справ департамент?

- Почнемо з того, що ДСЗС контролюючих функцій ніколи не мала. Для цього є спеціалізовані служби. У департаменту функцій контролю теж немає.

Об'єкти, які ви назвали, - місцевого значення (Неправда! - прим. Природи України). Те, що з ними відбувається, - проблеми київської влади, місцевих рад, які брали відповідні рішення. Сьогодні завдяки спільній роботі міністерства, нашої служби, екологічної інспекції, прокуратури по Жукову острову безліч актів про передачу землі під забудову скасовано. Президент розпорядився розширити територію національного природного парку «Голосіївський» за рахунок територій Жукова острова і Дніпровських островів. Ця робота зараз ведеться спільно з КМДА.

- Деякі спостерігачі висловлюють побоювання, що забрані у одних забудовників землі віддадуть іншим - території, одного разу позбавлені статусу заповідних, так і не отримали його назад.

- Планується велика нарада в Київській міськадміністрації з розширення Голосіївського нацпарку. Коли відповідні матеріали будуть підготовлені, всі зможуть побачити, куди потраплять згадані території.

- Голосіївський національний природний парк з приводу свого потенційного розширення отримає якесь додаткове фінансування?

- Це складне питання. В Україні склалася унікальна ситуація з фінансуванням національних природних парків і заповідників. Вона досить відрізняється від практики європейських країн. Ніде в країнах ЄС немає таких величезних штатів національних парків та заповідників, як у нас. Але у них немає і функції державної охорони територій, і земля не завжди надається парку в постійне користування.

- З чим пов'язаний наш «особливий шлях»?

- Структура така. У Європі штат парків менше, але фінансування в десятки разів більше. Всі природоохоронні роботи віддаються підрядникам, обслуговування парків йде за рахунок сторонніх організацій. А у нас співробітники змушені все робити самі, адже гроші в основному йдуть тільки на заробітну плату. Тому той же Голосіївський національний парк з самого початку має повний штат близько 65 чол.

І це правильний підхід для нас.

- Довго говорять про те, що необхідно ввести єдину систему управління об'єктами ПЗФ. Ви будете працювати в цьому напрямку?

- Я є прихильником того, щоб весь ПЗФ був під єдиним керівництвом. Думаю, що робота ця буде продовжена.

Можливо, винятком стануть заповідники, що належать академічним структурам (наприклад, «Асканія-Нова», Дунайський біосферний заповідник, які належать Національній Академії аграрних наук та Національної Академії наук відповідно).

- Керівництво деяких об'єктів ПЗФ висловлювало побоювання, що переклад під крило Мінприроди може привести до погіршення фінансування.

- Це спірне питання. У Міністерства екології є великий важіль - Державний фонд охорони навколишнього середовища, завдяки якому ми маємо потенціал для розвитку цих об'єктів. В інших структурах такого немає.

- Ще один «вічне» питання - взаємодія лісників і служб природоохорони.

- Ми теж проводимо робочі наради та зустрічі з лісниками. Запитань багато спірних, не завжди є розуміння. Адже головне завдання у нас - охороняти, у лісників - використовувати.

- Ви, схоже, навіть не сподіваєтеся, що питання про передачу лісового господарства у відання Мінприроди буде розглядатися.

- Ви мене знову намагаєтеся «витягнути» на політичні оцінки.

- Чому ж? Це питання, що стосується не політики, а господарської діяльності і системи держуправління.

- Існують спеціальні органи, які визначають державну політику центральних органів виконавчої влади. Хочу зазначити, що відповідно до Положення про міністерство воно не займається лісовим господарством.

Було прийнято рішення про підпорядкування Держлісгоспу Міністерству аграрної політики і продовольства. Можливо, в цьому навіть є певна логіка - лісники займаються використанням ресурсів. Мінагрополітики теж займається використанням ресурсів.

Але питання підпорядкування я не хочу коментувати, тому що воно іншого рівня. Хоча що стосується природних заповідників, які перебувають у складі Держлісгоспу, тут моя позиція однозначна: вони повинні бути в підпорядкуванні Міністерства екології! Тому що це не профіль лісників займатися охороною абсолютно заповідної категорії ПЗФ, де заборонено ведення лісового господарства.

Охороняти не заповідники, а тварин

- У 2000 р. прийнятий такий цікавий документ, як закон «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки». У ньому зазначено, що природно-заповідний фонд до 2015 р. повинен займати не менше 10,4% території країни. Чи можна за 4 роки збільшити площі ПЗФ в два рази?

- Це дуже складний процес. Природно, ми працюємо над виконанням поставленого завдання. Але наш департамент і міністерство стикаються з великими труднощами, пов'язаними з опором місцевих органів влади. Ви ж розумієте, що ажіотаж на земельні ресурси фактично не залишив вільних територій по всій Україні. Тому важко створювати об'єкти ПЗФ як місцевого значення, так і загальнодержавного.

Земля або в оренді, або роздана в приватну власність. Ми зустрічаємо великий опір навіть з тих об'єктів, які вже створені. Нам протидіють і на етапі оформлення, і підписання держактів за вже узгодженим ділянкам! Йдуть суди, держакти відміняють. Але ми будемо виконувати свою роботу.

- Але як це буде відбуватися на практиці? Є, наприклад, рішення, яке вдалося провести через Вищий адміністративний суд, - про незаконність Указу Президента «Про створення національного природного парку« Сіверсько-Донецький ». Ви все одно створите цей об'єкт?

- Думаю, що створимо. Там є певний спротив деяких місцевих керівників, які не погоджують межі території. Може бути, нам доведеться створювати парк в інших кордонах.

- І все ж, ви можете визнати, що цифра в 10% ПЗФ до 2015 р. - чиста фантастика?

- Я не експерт, а керівник, завдання якого - досягти запланованого. І ми зробимо все можливе, щоб вона була виконана.

- Чому ж тоді з'явилася загальнодержавна програма розвитку заповідників до 2020 р.? Чи не відбувається в даному випадку підміна одного документа іншим, з більш «далеким прицілом»?

- Це абсолютно різні документи. Програма розвитку екомережі як рамковий документ включає в себе і розвиток усіх елементів цієї мережі - в тому числі і програму по заповідниках, яка буде вирішувати завдання з організації роботи та матеріального забезпечення конкретних об'єктів в національних природних парках і заповідниках, а також по розширенню мережі природно- заповідних територій.

- Нацпарки себе не виправдали?

- Вони себе виправдовують, але Україні потрібно більше територій із спеціальним режимом охорони природних комплексів і об'єктів. Нам сьогодні особливо важливо збільшити кількість морських і водних об'єктів, зберегти ті території на півночі країни, де ще є що зберігати.

Ми зіткнулися з питанням, яке було поставлено в свій час і в Західній Європі. Ми створювали національні парки і заповідники - класичні об'єкти заповідного фонду. І в нашій аграрній країні дійшли до певної межі - близько 6% всій території держави. Щоб досягти 10,4% (як передбачено), потрібно підключати нові законодавчі механізми. Департамент якраз і працює над змінами до законодавства, які дозволять нам використовувати нові сучасні інструменти. Потрібно розширити рамки класичної теорії, за якою охороняється цілісна територія. Потрібно охороняти конкретні види і середовище їх проживання. Наприклад, безглуздо охороняти зубра в заказнику площею 1 тис. га - звір пересувається по значно більшій території. Ми зараз вносимо пропозиції щодо зміни законодавства таким чином, щоб землекористувач певних ділянок, цікавих з точки зору охорони природи, укладав відповідний договір і брав на себе певні зобов'язання, тобто він буде вести лише ту діяльність, яка не відлякує зубрів.

Так це працює в Євросоюзі. Відповідна програма «Натура-2000» передбачає не створення національних парків і заповідників, а територій спеціального наукового інтересу, куди входять величезні площі.

- Яким механізмом можна скористатися для реалізації такого підходу?

- У 1992 р. був прийнятий прекрасний закон «Про природно-заповідний фонд України». Всі експерти визнають, що на сьогоднішній день в Україні законодавство про ПЗФ найкраще в СНД і одне з кращих в Європі. У згаданий закон закладений такий інструмент, як «охоронні зони територій об'єктів ПЗФ». Він закладений, але працює недостатньо.

Але ж усе дуже просто: нам не треба створювати новий заказник з охорони, скажімо, дрохви, якщо він вже є. Все, що потрібно зробити, створити навколо нього велику охоронну зону і мотивувати землекористувачів взяти на себе конкретні зобов'язання щодо забезпечення охоронного режиму.

- Як же ви збираєтеся землекористувачів мотивувати?

- Законодавчо передбачено пільгове оподаткування, відсутність податку на землю для територій природно-заповідного фонду. Це, до речі, часом призводить до того, що місцеві влади висловлюють невдоволення - вони втрачають надходження до бюджету. Навіть селянинові, який свого часу ходив у ліс по дрова, важко пояснити, що тепер ця територія заповідна. Ми готуємо певні зміни до законодавства, пов'язані з можливими компенсаціями за включення земель в заповідний фонд.

- У Європі успіх згаданих вами природоохоронних програм пов'язаний не в останню чергу з тим, що землекористувачам пропонують і ряд нових технологічних розробок, за допомогою яких той може вести ефективне господарювання, не шкодячи того чи іншого виду. В Україну йде адаптація таких моделей?

- Без сумніву. Ми переймаємо західний досвід за допомогою програм розвитку ООН. У нас є велика програма (на жаль, вона цього року закінчується) з підтримки держуправління заповідної справи та фінансової стабільності, яка фінансувалася Глобальним екологічним фондом через програму розвитку ООН.

В рамках цієї програми було взято деякі території (особливо в тих зонах, де відсутній хороший розвиток бізнесу) - наприклад, нацпарк «Прип'ять-Стохід». Шляхом залучення міні-грантів для місцевого населення були показані механізми можливої ​​його зайнятості з урахуванням діяльності нацпарку. Ймовірно, і в наступному році будуть подібні проекти.

- Які моделі пропонувалися місцевому населенню?

- В основному пов'язані з розвитком туризму. Ця програма випробувана в Шацькому національному природному парку, і вона дійсно працює. Перспективно також екологічне сільське господарство без використання в тваринництві хімічних кормів, добавок.

- Що стосується «зеленого» туризму, то це красиво звучить, але зовнішній турист до України не їде (рівень цін тут не відповідає печерному рівню сервісу), а внутрішній екологічний туризм не існує як явище. Західні програми - це добре, але як відбувається адаптація всіх цих програм до українських реалій?

- Той же Шацький національний парк показує, що прогрес можливий. Але проблеми, безумовно, є. І я не можу сказати, що ми їх вирішили або найближчим часом вирішимо.

Для нас, чесно скажу, це щоденний головний біль. Працювати з місцевим населенням дуже важко. Тому що запропонувати людям щось конкретне ми часто не можемо. А з урахуванням кризи, падіння ділової активності, попиту на туристичні послуги, відсутність попиту на продукти екологічного сільського господарства - все це йде неймовірно важко.

Але у нас є і позитив! Наведу вам два приклади. Створення об'єктів ПЗФ приносить величезний плюс місцевому населенню - оскільки підвищується вартість землі та нерухомого майна. Взяти нацпарк «Прип'ять-Стохід». Раніше це була така діра, де можна було купити хатку з землею за пару тисяч гривень. Зараз ціна зросла, напевно, раз на 20!

Люди приїжджають туди, і це - відображення позитивного фактора: населення і бізнес розраховують на розвиток.

- А от при створенні нацпарку «Сіверсько-Донецький» місцеві жителі виступали проти. Виходить, ваші структури не змогли пояснити населенню вигод?

- По-перше, проти виступили не пересічні мешканці, а місцева влада зі своїми інтересами, хоча ця державна земля не в їх віданні!

Подібне відбувається від нерозуміння можливостей і перспектив.

Очевидно, не всі розуміють, що пройде ще якийсь час і антропогенний чинник буде тільки посилюватися. Наші території, на яких ще щось «природне» залишилося, стануть безцінними для всієї Європи.

Ми ще не до кінця зрозуміли - саме це наш потенціал, наші перспективи для розвитку бізнесу і ділової активності. Тому що в Європі таких територій практично вже немає!

Іноді при створенні національних природних парків місцеві жителі кажуть: «Ми не хочемо, тому що ви заберете землю «до Києва», поставите паркан і нас туди не пустите». Але потім вони бачать - те, що не ввійшло в нацпарк, забудовується багатіями, і на таких територіях дійсно з'являються паркани. А парк якраз забезпечує охорону своїх земель для використання людьми!

Противники розвитку системи нацпарку дійсно вміють маніпулювати свідомістю місцевого населення. Чому? Та тому що саме ці люди захоплюють землі, забудовують прибережні зони. Пройдіть по будь-якому нашому парку, побачите ви паркан, за який когось не пускають? А тим часом ця ідея інтенсивно експлуатується.

Ми мали в «Нижньосульський» таку проблему, на Кінбурнській косі було те ж саме. А зараз місцеве керівництво там роздає орхідейні поля! Ось тут ми відразу бачимо, навіщо потрібен парк: щоб усі люди могли ним користуватися сотні років.

Якщо ви зможете пояснити це у своїй публікації, це буде найважливішим підсумком нашої зустрічі.

Джерело: 2000.net.ua