Аналіз законодавства та гострі коментарі у статті Олексія Бурковського.
Децентралізація, що призвела до феодалізації.
Ідея децентралізації влади та спрощення дозвільної системи для бізнесу ставить собі на меті оптимізацію системи державного управління. Проте, є стратегічні напрямки, робота з якими вимагає обережності, оскільки вони визначають безпеку та майбутнє не тільки сучасного покоління, але й поколінь наступних. Одним з таких напрямків є екологічна політика. Варто нагадати, що передові країни світу роблять законодавство, вимоги та менеджмент в сфері екологічної політики дедалі суворішими та взаємоузгодженими, але аж ніяк не більш ліберальними та автономними.
Зараз відбувається багато дискусій стосовно децентралізації влади, але чомусь політики та політологи забувають, що в окремих сферах децентралізація відбулась ще 3 роки тому, коли під виглядом Адміністративної реформи вона торкнулась сфери охорони природи. Проте, перш ніж розпочати аналіз цієї проблеми варто акцентувати увагу на тому, що природоохоронне питання це перш за все питання земельне і цим все сказано…
Закон No. 10218 від 16.03.2012 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні)”, внесений тоді ще представником президента в парламенті Ю.Р. Мірошниченком по суті перекреслив багато попередніх досягнень, значно погіршив систему управління в сфері екологічної політики держави та призвів до того, що тепер екологи називають «Льодовиковим періодом в заповідній справі». <!–more–>
Цей масштабний за обсягом та змінами закон як раз і призвів до масштабної децентралізації влади в сфері охорони довкілля в результаті чого Міністерство екології та природних ресурсів було позбавлено своїх територіальних відділень, які перейшли у підпорядкування обласним адміністраціям. Найбільший спротив цьому кроку чинили громадські екологічні організації, бо розуміли до чого все це може призвести. Деякі абсурдні речі з вказаного законопроекту їм вдалося викинути. Проте, завадити децентралізації Мінекології не вдалося. Що стосується самого Міністерства, то воно хоч і без ентузіазму сприйняло це рішення, але й особливого спротиву не чинило, адже «ПаРтія сказала – комсомол отвєтил «єсть!»
До децентралізації антиекологічні або екологічно сумнівні кроки регіональної влади або фінансово-промислових груп (ФПГ) не рідко блокувались завдяки взаємодії місцевих громадських активістів з центральними органами влади (або їх представництвами). Територіальні відділення Міністерства екології могли виконувати роль незалежних гравців, яким ані обласні, ані міські адміністрації не могли нічого напряму вказувати. Після сумнозвісного закону No.10218 від 16.03.2012 р. ситуація змінилась докорінно.
Наявність регіональних підрозділів Міністерства екології давала можливість проводити екологічну політику, яка відповідала загальним інтересам держави, а не окремим представникам певних адміністративно-територіальних одиниць або ФПГ. Їх підпорядкування обласним адміністраціям (екологічні департаменти при ОДА) призвело лише до полегшення лобіювання бізнес-інтересів та миттєвого гальмування виконання Стратегії екологічної політики, яка, наприклад, ставить на меті збільшення площі природно-заповідного фонду (ПЗФ) України вдвічі у порівнянні з нинішніми показниками. Достатньо порівняти цифри динаміки зростання площі ПЗФ до закону No.10218 від 16.03.2012 р. та після його прийняття. Цього буде достатньо, щоб зрозуміти «ефективність» децентралізації в сфері охорони довкілля.
Якщо місцева влада хоче освоювати цінні природні території, то її екологічний департамент не завжди має бажання цьому завадити, бо він є частиною місцевої влади і безпосередньо їй підпорядкований. Такий стан речей допомагає реалізовувати екологічно шкідливі або сумнівні дії, які торкаються, в першу чергу, відносин в земельній сфері та природних ресурсів. Місцева влада сама собі призначає та звільняє представників природоохоронного апарату та платить їм зарплатню. Тому якщо хтось з працівників департаменту буде занадто активно захищати природу всупереч чиїмось бізнес-інтересам в регіоні, то в нього є ризик втрати своєї посади. Як результат територіальні громади та місцеві активісти не мають швидких інструментів впливу на свою власну місцеву владу, коли та робить що їй заманеться. От вам і децентралізація!
Теж саме стосується кадрової політики, коли, наприклад, призначення директора національного парку треба узгоджувати з обласною або районною державною адміністрацією. Виникає питання: чому керівника установи загальнонаціонального значення потрібно узгоджувати з місцевою владою? Може для того, щоб призначати осіб, які будуть закривати очі на браконьєрство або незаконну забудову для «обраних»? В такій схемі корупційна складова закладена вже с самого початку.
Екологічна політика на місцевому рівні може легко «лягати» під бізнес-структури, які прикриваються аргументом про «створення робочих місць». На догоду інвесторам місцева влада не рідко дозволяє знищення природних комплексів, які є цінними для всієї країни, а не лише для певного регіону. На їхньому місці можуть виникати екологічно небезпечні виробництв та підприємства на які дійсно працевлаштовують десятки людей, але від створення яких потім страждають тисячі людей та природні комплекси.
Ще одна проблема, яка частково пов’язана з децентралізацією це так звана лібералізація бізнесу. Її наслідки теж даються взнаки. Після того як було прийнято Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», № 7418 від 13.01.2011 р. фактично було скасовано екологічну експертизу, а громадське обговорення перетворилось на порожню формальність у вигляді оголошення в газеті. Прихильники децентралізації зазвичай кажуть, що нема чого боятись, адже функція контролю у держави збереглася, оскільки Державна екологічна інспекція не була децентралізована і територіальні підрозділи залишились в складі Міністерства екології. Проте, управління та контроль це різні функції. Не може вплинути екологічна інспекція ні на виділення земельних ділянок під об’єкти ПЗФ на регіональному рівні, ні на зміну цільового призначення, ні на кадрову політику місцевої влади в сфері охорони довкілля. Вона може лише реагувати на порушення постфактум, точніше колись могла. Бо до зараз діє мораторій на перевірки бізнесу будь-якими органами контролю без особистого дозволю Кабінету Міністрів.
Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» зазначає: «що стан, близький до притаманного природного, мають ландшафти на площі майже 12,7 % території країни». Це катастрофічний показник, оскільки сучасна наука доводить, що природні екосистеми мають охоплювати не менше 67 % суходолу. Тому країна просто не може собі дозволити розвиток бізнесу за рахунок знищення останніх природних ландшафтів, інакше півкраїни через 30-40 років просто перетвориться на пустелю. І це не вигадки і не алармізм. Цей процес вже розпочався, про що свідчать офіційні «Розширені п´ятирічні звіти про опустелювання та деградацію земель в Україні», про що свідчать малі річки, яки просто зникають на протязі двох-трьох поколінь людей.
Екологам часто дорікають, що вони тільки й роблять, що забороняють то одне, то інше. Але питання не в забороні або дозволі, а у визначенні пріоритетів для суспільства. Чи ми хочемо побудувати Нігерію, яка входить в десятку найбільших експортерів нафти з її ліберальними «екологічними порядками», але народ якої живе у злиднях? Чи ми хочемо йти по шляху Нідерландів, які позбулися багатьох елементів важкої індустрії, але є квітучою країною, не дивлячись на жорстке екологічне законодавство. Взагалі, поставте собі питання, чому рівень життя в країнах з суворими екологічними стандартами набагато вищий ніж там, де дозволено все!
Коли бізнес нищить природу, загрожує здоров´ю людей та ігнорує нормативно-правову базу, то «створення робочих місць» не може бути індульгенцією з боку децентралізовано-лібералізованої влади. Тим більше, що такі загрози зазвичай йдуть з боку великого бізнесу. Виникає враження, що в ЗМІ постійно йде розмова про підтримку малого бізнесу, а відбувається стимуляція лише великого. Так, не можна скасувати економічний розвиток, але не варто сподіватись на здорову націю в нездоровому довкіллі інакше виникає питання: «Який сенс для переважної більшості людей в такому економічному розвитку?». Як приклад, 54 % території України займає рілля, а експорт сільськогосподарської продукції в рази перевищує внутрішні потреби, але абсолютна більшість наших селян не мешкає в шикарних маєтках і не відпочиває за кордоном. Тоді для кого в нас розорано більше половини країни?!
Шлях тотальної лібералізації швидкими темпами призводить до деградації природи, а шлях тотальної заборони призводить до економічної стагнації та відлякує інвестиції. Чи є вихід? Гадаю, що є. Будь-які заборони чи дозволи мають бути прив´язаними в першу чергу до категорії земель. Бізнес може спокійно розвиватись на вже освоєних територіях, тим більше, що купа промислових підприємств та промзон (а це величезні площі) простоюють. Якщо є підприємство, яке вже не працює, то на його місці можна максимально лібералізувати створення нового виробництва. Але якщо це будь-яка природна або напівприродна ділянка, то вибачте – категоричне табу на будь-яке її освоєння. Щоб реалізувати такий підхід бажано прийняти закон про ландшафти та провести зворотну централізацію Міністерства екології. Природа та екосистеми не підпорядковані нашим адміністративно-територіальним межам. Тому екологічна політика держави має бути всеохоплюючою, скоординованою та централізованою, щоб вирішувати питання в межах ландшафтів, басейнів, геоботанічних зон, а не в межах областей чи районів. Тут не може бути примітивного антропоморфізму.
Згідно Указу Президента України від 23.05.2005 № 838/2005 «Про заходи щодо подальшого розвитку заповідної справи в Україні», Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 №2818-VI та Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року від 06.08.2014 № 385 розвиток природно-заповідного фонду України є одним із основних пріоритетів екологічної політики держави. Останні два нормативно-правові акти проголошують збільшення до 2020 р. площі ПЗФ України з нинішніх 6 % до 15 % від території держави. Розвиток ПЗФ також є одним з пріоритетів європейської інтеграції України, оскільки наша держава задекларувала досягнення середньоєвропейського показника заповідності 10% вже в 2015 році.
В Україні приналежність різних об’єктів ПЗФ до різних міністерств та відомств також ускладнює бюрократичну складову, вносить розбалансованість в природоохоронне законодавство та хаос в систему управління й контролю. Цю сферу вже давно варто максимально централізувати, а вона як була розпорошеною між різними відомствами, так і залишається. Варто нагадати, що окремі категорії природоохоронних земель в європейських країнах не просто централізовані, а максимально централізовані. Вони не підпорядковані не те що місцевій владі, а навіть урядам своїх країн, оскільки регулюються з Брюсселя. Наприклад, загальноєвропейська екомережа Натура-2000 має власні відділення в різних регіонах країн ЄС. В окремих державах, наприклад в Австрії, були спроби земельного лобі не «децентралізувати», а хоча б «націоналізувати» цей проект, але ці потуги були задушені, що називається в зародку.
Головне завдання, яке має ставити перед собою держава, це ефективне управління, але аж ніяк не децентралізація чи федералізація чи будь-яка інша «мантра». Інакше ми дійдемо до того, що з місцевою владою доведеться узгоджувати кандидатів на керівництво військових частин або стратегічних підприємств в тому чи іншому регіоні. Згідно до «Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 року №5/2015 збереження навколишнього природного середовища віднесено до вектору безпеки нашої держави. Таким чином, цей напрямок взагалі не має зазнати децентралізації, так само як не може торкнутись децентралізація загальнодержавних стратегічних міністерств та відомств.
Важко прогнозувати наскільки корисною чи небезпечною може стати децентралізація в інших напрямках державної політики, але торкаючись сфери охорони природи, над якою вже провели цей експеримент, можна твердо констатувати, що вона призвела до повного провалу і виявилась в рази менш ефективною тієї системи, яка була до 2012 р., хоч попередня і мала купу своїх недоліків. Так, не можна увійти в одну річку двічі, але потрібно визнавати помилки, діяти мудро й повертати ті речі, які були ефективними й реформувати ті, які не були ефективними й залишились такими до сьогодні.
В першу чергу треба повернути в підпорядкування Міністерства екології та природних ресурсів її колишні обласні відділення тобто дефеодалізувати їх. Варто зазначити, що громадський контроль також легше здійснювати, коли маєш справу з одним відомством, а не з 25. По-друге, варто повернути повноваження зі створення об’єктів ПЗФ територіальним відділенням Міністерства екології. По-третє, будь-яка лібералізація законодавства щодо ведення бізнесу має чітко вказувати на яких саме категоріях земель вона дозволяється. Ну і в решті решт варто підпорядкувати всі об’єкти ПЗФ якомусь одному відомству. Чи буде це Міністерству екології чи якесь державне агентство, то вже інша справа. Звичайно, що спротив цьому буде чинитись надзвичайно шалений, бо це питання земельне, а воно було, є і завжди буде найгострішим. Але саме тут потрібна кардинальна реформа, а не напівреформа, щоб зробити цю систему як простішою, так і ефективнішою.
Зрозуміло, що цей аналіз не є істиною в останній інстанції і проблема потребує дискусії, але залишати все так, як є буде означати крах всієї екологічної політики держави.
Олексій Бурковський,
Донецький обласний осередок Всеукраїнської екологічної ліги
