Cтепи України

Василюк Олексій Володимирович, Шпег Наталя Іванівна

Всеукраїнська громадська організація «Національний екологічний центр України»
01032, Україна, Київ, вул. Симона Петлюри, 1; [email protected]
Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина»
79000, Україна, Львів, а/с 316; [email protected]

В статті дається огляд основних недоліків законодавства України, які не дозволяють в повній мірі використовувати Червону книгу України як ефективний механізм охорони рідкісних та малопоширених видів. Так, в нинішніх законодавчих умовах, надання статусу природно-заповідного фонду ділянкам поширення видів рослинного і тваринного світу, занесених до ЧКУ, є необовязковим; відсутні законодавчо закріплені вимоги до способів охорони конкретних видів, занесених до ЧКУ; відсутній законодавчо закріплений суб’єкт охорони видів ЧКУ, території поширення яких не віднесені до ПЗФ; відсутній механізм документування місць поширення видів ЧКУ. Також, однією з найважливіших проблем є відсутність інвентаризації місць поширення видів ЧКУ в Україні. В статті наводяться пояснення до кожної з виявлений проблем та генералізовані пропозиції щодо можливих шляхів їх вирішення.

The article highlights the main failings of Ukrainian legislation that prevent the Red Data Book of Ukraine from being an effective tool for environmental conservation, as it rightly should be. For one, an area reported to be inhabited by rare flora or fauna is not immediately given the status of nature reserve. Also, there are no approved guidelines for protection of individual species, only vague and generic requirements. If an area is not reserved, the protection of the endangered species living there is nobody’s responsibility. There is no procedure to register the places where the species are found, nor are the known localities inventoried. The paper provides an extensive overview of each of the problems, and outlines the possible solutions to them.

Ця стаття є окресленням блоку взаємопов’язаних законодавчих проблем та недоробок, наявність яких не дозволяє перевести задачі охорони зникаючих видів у практичну площину. В першу чергу, вказане нижче буде стосуватися саме рослинного світу Червоної книги України (далі – ЧКУ), оскільки ці групи менш мобільні і в більшій мірі залежать від збереження типового біотопу та умов перебування.

Проблема 1. Необов’язковість надання статусу природно-заповідного фонду (далі – ПЗФ) ділянкам поширення видів рослинного і тваринного світу, занесених до ЧКУ.

Чинне природоохоронне законодавство (Закон України (далі – ЗУ) «Про ЧКУ», ЗУ «Про ПЗФ України») регламентує пріоритетність створення об’єктів ПЗФ в місцях поширення видів ЧКУ, проте це положення має рекомендаційний характер і не є обов’язковим. Сама ж процедура створення ПЗФ (ст. 51-54 ЗУ «Про ПЗФ», п. 1, 4 ч. 2 ст. 11 ЗУ «Про ЧКУ») не передбачає примусовості заповідання територій перебування (зростання) або шляхів міграції об’єктів ЧКУ, у зв’язку з чим створення майбутнього об’єкту ПЗФ залежить переважно від особистої волі та свідомості землекористувача, на території якого знаходяться певні види ЧКУ, чи відповідного органу державної влади, який уповноважений приймати рішення про створення об’єкта ПЗФ. Механізми економічного та інших форм стимулювання землекористувачів не відпрацьовані і не діють.

Території ПЗФ займають біля 5% від площі України і переважно є дрібними за площею заказниками (більшість за кількістю) або Національними природними парками (далі – НПП) (більшість за площею), що мають значні господарські та рекреаційні зони, в межах яких ведеться господарська діяльність, будівництво і рекреація, несумісні з охороною рідкісних видів. Об’єкти ПЗФ нерідко не відповідають потребам охорони зональної рослинності та місцевих раритетних видів. Так, більшість ПЗФ степової зони України включає штучні лісонасадження і садово-паркові утворення, замість цілинних степових ділянок. Додатково проблема полягає у відсутності будь-яких служб охорони в ПЗФ місцевого значення.

Таким чином, створення ПЗФ не є достатньо дієвим механізмом охорони видів ЧКУ.

Проблема 2. Відсутність законодавчо закріплених вимог до способів охорони конкретних видів, занесених до ЧКУ.

Система практичної охорони видів ЧКУ в законодавстві не відпрацьована. Відповідно до ст. 12 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища (далі – ОНПС)» говорить, що громадяни України зобов’язані берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про ОНПС. Крім цього, по відношенню до видів ЧКУ існують лише згадки про особливості їх охорони у видових нарисах самої ЧКУ, які самі по собі не є законодавчо врегульованими або  обов’язковими до виконання.

Перелік вимог до охорони видів ЧКУ не передбачений законодавством, як і перелік конкретних обмежень господарської діяльності, необхідних для їх збереження. Видові нариси в друкованому виданні ЧКУ містять специфічні вимоги  до охорони видів. Проте ці вимоги не є закріпленими ні в ЗУ «Про ЧКУ», ні в інших законодавчих або нормативно-правових актах. Як наслідок, вони не є обов’язковими до виконання.

Вважаємо, що в законодавство має бути введений перелік загальних вимог та обов’язків фізичних і юридичних осіб, держави через уповноважених нею органів щодо охорони видів ЧКУ, а також запроваджено обов’язковість виконання спеціальних вимог щодо охорони конкретних видів, що зазначені у ЧКУ.
Разом з тим, запровадження умов охорони видів ЧКУ має здійснюватись дуже диференційовано, оскільки види ЧКУ є представниками  різних біотопів та середовищ перебування, піддаються негативним впливам в різні сезони та мають відмінні причини зменшення чисельності. Відповідно, поряд із загальними вимогами, повинні запроваджуватись і спеціальні вимоги до охорони кожного з видів, залежно від специфічних для конкретного виду загроз існування, умов зростання, режиму збереження та інших регіональних особливостей. Прикладом можуть слугувати 120 видів степових рослин, включених до ЧКУ, видові нариси яких зазначають необхідність заборонити заліснення територій [4], на яких вони зростають, в той час як для інших видів таке обмеження не є необхідним.
Більшість можливих заходів охорони видів ЧКУ і, особливо в частині рослинного світу, є заходами із збереження середовища існування (наприклад – зростання) видів. Така концепція, в разі запровадження дієвої системи заходів та вимог до охорони видів, суттєво наблизить національне законодавство про ЧКУ до низки міжнародних природоохоронних документів, таких як Європейська ландшафтна конвенція, Конвенція про дикі види флори і фауни та середовище існування у Європі (Бернська конвенція), а також до принципів сертифікації лісів по стандартах FSC. Такий підхід має важливе значення і для охорони рідкісних та зникаючих видів тварин, зокрема, в частині охорони місць розміщення нір, гнізд, колоній.

Проблема 3. Відсутність суб’єкту охорони видів ЧКУ, території поширення яких не віднесені до ПЗФ.

ЗУ «Про ЧКУ» формально передбачає охорону червонокнижних видів, але не вказує суб’єкта, яким така охорона має здійснюватись. Служба, яка б постійно здійснювала охорону видів ЧКУ, відсутня і важко уявна. Будь-які інші механізми також законодавством не передбачені.

Результатом такої ситуації є повсюдне господарювання на природних територіях без врахування розміщення на них популяцій зникаючих видів та обмежень, пов’язаних з їх присутністю на території. Найкраще ситуацію може проілюструвати випадок із збільшенням лісистості в Україні. Відповідно до т.з. регіональних норм лісистості, в степовій зоні України наразі на первинно безлісих площах має бути додатково висаджено нових захисних лісонасаджень площею до 5% від площі України. Натомість, захисні лісонасадження створюються лише на деградованих і малопродуктивних землях [1]. Такими землями, на жаль, формально вважаються балки і схили крутизною більше 5%, які в степовій зоні наразі складають практично весь обсяг наявних степових біотопів [1]. Також, лише ці землі є нерозпайованими і тому лише їх можна юридично передати під залісення. При цьому, в межах зазначених територій зосереджені популяції 30% всіх видів ЧКУ [2]. Таким чином, в умовах відсутності інформації про наявність видів ЧКУ для кожної з ділянок, відсутності цільових коштів на залучення науковців для обстеження ділянок та з інших причин, територіальні органи Мінприроди України погоджують відведення степових ділянок під залісення.

На іншому кінці спектру лісогосподарських робіт, при проведенні рубок, також відбувається ігнорування поширення видів ЧКУ. Рубки (втім, як і посадка лісу) здійснюються згідно із матеріалами лісовпорядкування. Ст. 46 Лісового Кодексу України зобов’язує при лісовпорядкуванні враховувати поширення рідкісних видів. Проте, ця вимога законодавства не виконується. На думку керівництва Держкомлісгоспу України, роботи по виявленню видів ЧКУ при проведенні лісовпорядних робіт можуть здійснюватись лише за умови їх спеціального фінансування з боку Мінприроди України, а залучення до цього науковців, окрім самих лісовпорядників, взагалі вважається недоцільним.

Таким чином, єдиним виходом з ситуації, коли неможливо створити спеціальний орган охорони видів ЧКУ, є покладення відповідальності із збереження і здійснення заходів з охорони видів ЧКУ на користувачів земельних ділянок, в межах яких такі види трапляються. Реалізувати це можна шляхом введення охоронних зобов’язань по аналогії  з ПЗФ. Користувач земельної ділянки є головним суб’єктом впливу на її рослинний і тваринний світ (у т.ч. види ЧКУ) і відповідно, введення в ЗУ «Про ЧКУ» охоронних  зобов’язань стане логічним і дієвим механізмом. Крім іншого, таке охоронне зобов’язання   має бути обмежуючим чинником при зміні цільового призначення  земельної  ділянки та має успадковуватись новим користувачем при зміні землекористувача.
Проблема 4. Відсутність інвентаризації місць поширення видів ЧКУ.

Наявні бази даних всеукраїнського масштабу (наприклад Державний кадастр тваринного світу та Державний кадастр рослинного світу України) збирають інформацію про поширення тваринного та рослинного світу, в тому числі видів ЧКУ з доступних їх укладачам джерел. При цьому, ці бази даних не є інвентаризацією, яка повинна бути не інформацією про те, де відомі пункти наявності видів, а навпаки – які види трапляються, в які періоди року для кожної з ділянок. Такі роботи не  є поки здійсненними в уявному майбутньому. Крім того, наявні кадастри не пов’язані з Державним земельним кадастром і тому не оперують поняттям «земельна ділянка» та конкретними межами таких ділянок з їх географічною прив’язкою. Не зважаючи на те, що Державний кадастр тваринного світу та Державний кадастр рослинного світу України є основою для ведення ЧКУ, повного узагальнення відомостей про поширення видів ЧКУ та механізму верифікації таких  даних на предмет достовірності, правильності визначення та часової (у т.ч. сезонної) об’єктивності не снує.

Прикладом може слугувати ситуація, коли в 2008 р. на території НПП «Гомільшанські ліси» розпочалось будівництво на ділянці зростання гладіолусу тонкого та рябчика руського. Працівниками НПП була обрахована кількість рослин та складено відповідний акт, завдяки якому будівельні роботи були зупинені, проте відсутність можливості визначити, скільки рослин вже було засипано грунтом, не дозволила стягнути відповідну суму збитків з порушника.
Проблема 5. Відсутність механізму документування місць поширення видів ЧКУ.

ЧКУ є єдиним охоронним списком в Україні, згідно з яким передбачені санкції за нанесення шкоди видам. Проте не існує процедури виявлення та фіксування наявності таких видів, згідно з чим можна було б здійснювати передбачені санкції.

Запровадити таке виявлення доцільно лише на етапі погодження можливих негативних впливів. Така позиція викликана: а) неможливістю оперативно інвентаризувати всю територію України на предмет поширення видів ЧКУ; б) об’єктивною раціональністю інвентаризувати першочергово ділянки, на яких заплановані негативні впливи. Вважаємо, що необхідним є введення процедури виявлення видів ЧКУ на етапі погодження органами Мінприроди України документації щодо землевідведення, надання ділянок у користування або продажу, зміни їх цільового призначення, будівництв та погодження інших заходів і дій, що можуть негативно вплинути на види ЧКУ, наприклад, створення лісових культур, рубки, матеріали лісовпорядкування.

Такий варіант є найбільш раціональним, оскільки сили, кинуті на обстеження будуть скеровані лише для тих ділянок, де очікується негативний вплив на гіпотетично присутні на них види ЧКУ. Подробиці регламенту роботи та формування складу служби, яка здійснювала б такі роботи, поки не відпрацьовані.

В разі реалізації розкритого вище задуму запровадження виявлення, документування поширення видів ЧКУ може бути застосовано до земельних ділянок та оформлення на них охоронних зобов’язань, зробить можливим практичне втілення задач ЧКУ. Колектив авторів, у складі учасників громадської кампанії «Збережемо українські степи!» готує пакет законодавчих пропозицій з цього питання.
1. Василюк О. Лісорозведення у степовій зоні України: реалії, обмеження, загрози // Екологія. Право. Людина. №4-5. – 2009. – с.35-448.
2. Василюк О. Загроза збереженню степових біотопів в умовах інтенсифікації захисного лісорозведення / м-ли Конференції молодих дослідників-зоологів, 20-21.04.2010, Київ, ІЗ НАНУ.
3. Лист Державного комітету лісового господарства України №02-07/691 від 26.02.2010 р. «Щодо процедури лісовпорядкування»
4. Червона книга України. Рослинний світ / за ред. Я.П. Дідуха – К.: Глобалконсалтинг, 2009. – 912 с.