Друзі лісу

Актуальні питання розвитку інституту права власності на землі лісогосподарського призначення в Україні
Виступ Віталія Сторожука на круглому столі з питань лісової політики. Київ, представництво Світового банку в Україні, 12 листопада 2013

Державна, комунальна та приватна власність на землі лісогосподарського призначення перебувають на різних етапах свого формування. Проте, в розумінні загального розвитку інституту права власності досі триває лише перший установчий період формування територіального базису прав, пов’язаний із оформленням правовстановлюючих документів на землю.

В ході проведення земельної реформи в Україні, державна форма власності на землі лісогосподарського призначення в Україні залишилася панівною, на відміну від земель сільськогосподарського призначення, які переважно розпайовані і приватизовані. Так, станом на 01.01.2011 згідно земельного обліку 73% сільськогосподарських угідь знаходились у приватній власності, тоді як за даними державного обліку лісів у власність та користування громадянам було передано менше 0,1% від загальної площі вкритих лісом лісових ділянок. Отже, як власник лісових земель, держава зберегла суттєвий важіль впливу на розвиток сільських територій у лісових регіонах.

Натомість процеси розмежування земель державної і комунальної власності надміру затяглися. Понад12% площі державних лісових земель знаходиться у користуванні підприємств, підпорядкованих органам місцевого самоврядування. В період розформування колективних сільськогосподарських підприємств, сільське населення очікувало, що відбудеться «громадська реституція» – і аграрні ліси будуть передані місцевим громадам. Нарешті, в 2012 році (через 13 років після реформістських президентських указів Кучми Л.Д.) було проведено законодавче розмежування земель державної та комунальної власності (Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06.09.2012 №5245-VI) , яке надає реальні можливості формування комунальної власності на ліси.

Завдяки змінам до цивільного законодавства земельні права остаточно формалізовані як речові права на землю як нерухому річ. Нові правила та процедури державної реєстрації речових прав та обтяжень на них введені з 1 січня 2013 року.

Перелік прав на землі лісогосподарського призначення містить речові права та обтяження на нерухоме майно, що підлягають державній реєстрації (право власності, право постійного користування та право оренди земельної ділянки, право сервітуту). Право власності на ліси та права користування лісами не віднесені до речових прав на нерухоме майно, тому державній реєстрації не підлягають.

Земельні ділянки лісогосподарського призначення державної та комунальної власності, нині не є предметом договорів купівлі-продажу, ренти, міни, страхування, управління, іпотеки, заставнихet cetera. Однак, можна очікувати, що приватні власники (громадяни та юридичні особи)розпочнуть практику укладання подібних цивільно-правових угод. Очевидно, що при підготовці нового лісового законодавства також слід буде враховувати можливості збільшення числа правочинів із землями лісогосподарського призначення державної та комунальної власності.

Управління лісами та лісовим землями в України традиційно велося з позицій державної власності. При цьому, за період незалежності України змінився зміст права державної власності на землі лісового фонду – від наслідуваного з радянського права ототожнення його з правом власності на ліси народу (Стаття 3 Лісового кодексу УРСР від 13.12.1979, стаття 6 Лісового кодексу України №3853-XII від 24.01.1994, стаття 7 Лісового кодексу України в редакції закону №3404-IV від 08.02.2006 та Стаття 84 Земельного кодексу України від 25.01.2001 №2768-ІІІ), від імені якого землями лісового фонду розпоряджалися Ради, – до визнання держави суб’єктом права власності на землю та надання органам державної влади права розпорядження земельними ділянками .

Шляхом послідовного внесення змін до Земельного кодексу сьогодні створені особливі, порівняно із іншими категоріями земель, умови розпорядження землями лісогосподарського призначення. Починаючи з 2006 року,обласні, а не районні державні адміністрації уповноважені надавати земельні ділянки лісогосподарського призначення у постійне користування із земель державної власності. З 2012 року виключне право «вилучати ліси для не лісогосподарських потреб» надане Кабінету Міністрів України, незалежно від площі земельних ділянок державної власності. Також, з минулого року зміна цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з урядом. Очевидно, що підвищення рівня розпорядчих органів загалом свідчить про зростання ролі земельних лісових ділянок у формуванні земель державної власності.

Реєстрація права власності держави на земельні ділянки здійснюється одночасно із державною реєстрацією похідного речового права на такі ділянки (постійне користування).

Згідно Земельного кодексу України 2001 року у комунальній власності перебували усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності. Землі лісового фонду за межами населених пунктів не могли передаватися до земель комунальної власності відповідно до закону«Про розмежування земель державної та комунальної власності» (2004 року).Оскільки за обліковими даними в межах населених пунктів знаходилося близько 38 тис. га лісових ділянок (лише 0,4% від загальної площі лісів України), до останнього часу державна власність залишалася панівною.

До прийняття нової редакції Лісового кодексу (в 2006 році), комунальні підприємства керуючись положеннями Земельного кодексу могли отримувати у постійне користування землі із складу земель державної власності. Попри окремі спроби державного регулювання, як і кому передавалися землі лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств визначала місцева влада. В результаті це призвело до створення як державних так і комунальних агролісогосподарських підприємств.

З набранням чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» з 1 січня 2013 року земельні ділянки (в т.ч. лісогосподарського призначення), які перебувають у постійному користуванні комунальних підприємств, установ, організацій вважаються землями комунальної власності відповідних територіальних громад. Згідно Земельного кодексу суб’єктами права спільної власності на земельні ділянки територіальних громад можуть бути районні та обласні ради.

Державна реєстрація права комунальної власності здійснюється безоплатно. Попри обмежені можливості здійснення правочинів із землею, можна очікувати, що районні та обласні ради проводитимуть державну реєстрацію, насамперед, з огляду на загрозу втратити набуті «в силу закону» права.

Слід зауважити, що комунальні ліси, як об’єкти спільної власності, залишатимуться поза сферою впливу реальних територіальних громад, поки не будуть визначені повноваження сільських та селищних рад щодо управління та контролю ведення лісового господарства в цих лісах. Ці повноваження можуть бути визначені в договорі, що згідно Земельного кодексу, має укладатися стосовно володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що перебувають у спільній частковій власності. Учасник спільної часткової власності (територіальна громада) має право вимагати виділення належної йому частки із складу земельної ділянки, або отримати в його володіння, користування частини спільної земельної ділянки, що відповідають розмірам належних їм часток.

Отже, завдяки змінам до земельного законодавства найближчим часом очікується зростання площі земель комунальної власності. Через незначну частку комунальних та приватних лісів, система державного управління лісами різних форм власності не розвивалася.

Можливість передачі у приватну власність невеликих (до 5 га) ділянок лісів, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств була передбачена Земельним кодексом 1992 року.

Умови реалізації права державної власності на землі лісогосподарського призначення

Особливості нормативного регулювання

До 1996 року у приватну власність та користування було передано близько 6 тис. га лісових ділянок.

Пізніше Земельний кодекс України 2001 року повернув можливість отримання лісів у приватну власність. Безоплатно або за плату у власність можуть передаватися замкнені земельні ділянкилісогосподарськогопризначеннязагальноюплощеюдо5 гектарів у складі угідь селянських,фермерських та інших господарств. Громадяни і юридичні особи можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення.

За даними обліку 2011 року площа лісів наданих у власність та користування громадянам зросла з 6 до 16 тис. га, що однак не перевищує 0,1% від загальної площі вкритих лісом лісових ділянок.
Таким чином, базис формування приватної власності на ліси штучно обмежений умовами щодо площі лісових ділянок та стану земель. Ситуацію можна змінити лише нормативним шляхом.

Земельний кодекс та Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» розрізняють наступні відмінні від права власності, речові права на земельну ділянку:
1) право користування землею (право постійного користування земельною ділянкою, право оренди земельної ділянки);
2) право земельного сервітуту;
3) право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) і право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій).

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» передбачається протягом року забезпечити оформлення права постійного користування земельними ділянками органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями, які використовують ділянки державної власності без документів, що посвідчують право користування ними. Стан оформлення права постійного користування по системі Держлісагагентства свідчить, що переважна більшість лісоресурсних областей завершують процес отримання правовстановлюючих документів, в той час як в бюджетозалежних областях ситуація часто критична.

За оцінками Держлісагентства на всю підпорядковану площу площе земель лісогосподарського призначення необхідно близько 678 млн. грн. Якщо Державною цільовою програмою «Ліси України» передбачено виділення на зазначені цілі коштів в сумі 144 млн. грн., то за останні 10 років з державного бюджету було виділено менше 16 млн. грн. Вже в цьому році Держлісагентство прийняло ряд кроків для забезпечення оформлення прав постійного користування, але зрозуміло, що проблема виділення коштів й часових рамок процесу залишається.

Тому можливо, проблему формування земельних ділянок лісогосподарського призначення слід вирішувати іншим, законодавчим шляхом.

Пропонується, без адміністративного поспіху, розробити якісний регламент обміну інформацією між державним лісовим кадастром та Державним земельним кадастром, а на його основі, – рекомендації щодо удосконалення ведення державного лісового кадастру та обліку лісів.

Після підготовки регламенту повинно стати зрозуміло, чи можливо розробити законодавчі норми, які б дозволяли адаптувати наявну в цифровому вигляді картографічну лісовпорядну інформацію до вимог ведення Державного земельного кадастру, або змінити останні. Ціна питання – економія бюджетних коштів.

Право власності та користування лісами, введене в новій редакції Лісового кодексу (2006 рік), попри зв’язок із відповідними правами на земельні ділянки в юридичному розумінні є окремими речовими правами на майно (ліси), що знаходяться на земельних ділянках. Державна реєстрація права державної та комунальної власності на землі відбувається одночасно із реєстрацією похідного права постійного користування земельними ділянками. Яким чином здійснюється реєстрація прав користування лісами?
Відповідно до затверджених Мінюстом в 2009 році Методичних рекомендацій стосовно визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на які підлягає державній реєстрації, – право власності на багаторічні насадження не підлягає державній реєстрації. В силу спільного розгляду лісів та багаторічних насаджень в одному пункті Методичних рекомендацій, можна за аналогією стверджувати, що право власності на ліси, і похідне від нього право користування лісами не підлягають державній реєстрації, а ліси не є нерухомим майном. В Законі «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», права на ліси не наведені в переліку речових прав на об’єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці.
Однак, якщо право власності і право постійного користування лісами це права, що виникають в силу закону одночасно з правами власності та постійного користування земельними ділянками, і їх правоспроможності не формалізовані, то довгострокове тимчасове користування набувається в окремому порядку, і правоспроможності тимчасового користування врегульовані окремо.
Подібно до оренди, при довгостроковому тимчасовому користуванні земельні ділянки використовуються як базис (об’єкту) реалізації права. Тому, чи потрібна державна реєстрація довгострокового тимчасового користування лісами подібно до реєстрації права оренди?

Оскільки, із Земельного кодексу виключене положення про надання земельних ділянок лісогосподарського призначення в оренду, а Лісовим кодексом та нормативними актами, прийнятими у його розвиток, орендні відносини з користування лісами не врегульовані, наявна нині нормативна база недостатня для юридичного оформлення права оренди земель лісогосподарського призначення державної та комунальної власності.
При цьому, Земельним кодексом не передбачено інших, крім оренди, емфітевзису та суперфіцію, прав тимчасового користування земельними ділянками.
Право тимчасового користування лісами врегульоване безвідносно до права оренди земельних лісових ділянок. Різниця між тимчасовим користуванням лісами, запровадженим Лісовим кодексом, та орендою земельних ділянок, визначеною Земельним кодексом, полягає у користуванні земельними ділянками без їх вилучення у постійних користувачів у першому випадку, та з вилученням і наданням права володіння – у другому. Однак, в обох випадках наявне тимчасове договірне обмеження права власника (постійного користувача) на використання земельної ділянки.

Право оренди підлягає державній реєстрації, якій передує реєстрація права в Державному земельному кадастрі. Аналогічно реєструється право земельного сервітуту, емфітевзису (право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб) та інші обмеження щодо користування земельною ділянкою. Книги записів про державну реєстрацію державних актів, договорів оренди землі з 1 січня 2012 року не ведуться.
Оскільки, у випадку права довгострокового тимчасового користування лісами продовжує вестися реєстр розпоряджень, рішень, договорів на право довгострокового тимчасового користування, пропонується перейти до реєстрації цього права в Державному земельному кадастрі.
Що це дає. Щоб зареєструвати право довгострокового тимчасового користування лісами попередньо має бути зареєстроване право постійного користування земельною ділянкою. Це дозволить уникнути ситуації – коли в юридичному відношенні права постійного користування ще немає, але на цю ділянку вже накладаються обмеження у використанні. Держава отримає загальну (в т. ч. просторову) інформацію про стан реалізації права, а сама регламентація довгострокового тимчасового користування лісами буде приведена до норм земельного законодавства.

Зараз про практичні аспекти розвитку прав на окремі категорії земель, і насамперед про питання господарського використання та обіг земель, зайнятих полезахисними смугами.
В Україні ведеться категорійна суперечка між Земельним та Лісовим кодексом щодо включення (виключення) полезахисних лісових смуг до (із) складу земель лісогосподарського призначення.
Концепція розвитку агролісомеліорації в Україні, схвалена Кабінетом Міністрів у вересні поточного року, передбачає проведення інвентаризації полезахисних смуг. Очевидно, що полезахисні смуги переважно будуть проівентаризовані як несільськогосподарські угіддя земель сільськогосподарського призначення, як це й визначено Земельним кодексом.
Насправді, питання категорійного статусу полезахисних лісових смуг, – сільськогосподарського чи лісогосподарського призначення, – лише вторинне, його слід розглядати в залежності від суб’єкта господарської діяльності, якому будуть надаватися у власність чи користування ці землі. Сільськогосподарські землі можуть передаватися в постійне користування лише сільськогосподарським підприємствам, лісогосподарські землі не можуть бути передані в оренду;лісогосподарські підприємства навряд чи визначили за мету діяльності в своїх статутах ведення товарного сільськогосподарського виробництва, або ж готові брати в оренду полезахисні смуги для ведення підсобного сільського господарства.
Отже, до початку інвентаризації слід визначити суб’єктів господарської діяльності, яким будуть надаватися у власність або користування землі, а в процесі інвентаризації – вирішувати питання цільового призначення земель: у разі передачі полезахисних смуг державним чи комунальним лісогосподарським підприємства доцільно провести зміну цільового призначення земель на лісогосподарські; у разі передачі громадянам та сільськогосподарським підприємствам – зміна цільового призначення не потрібна.

Однак, критичний стан з передачею в користування свідчить, що в тій структурі власності та користування землями, що сформувалася, (нікому) ні селянським чи фермерським господарствам, ні громадянам, ні лісогосподарським підприємствам не вигідно брати у власність чи користування лісосмуги. Бажаючих немає. Потрібна законодавча норма, щоб б змусила власників та користувачів сільськогосподарських угідь, клопотати про набуття полезахисних смуг у власність чи користування.
Можна було очікувати, що питання залучення до обігу земель сільськогосподарського призначення обслуговуючих несільськогосподарських угідь буде розглядатися при підготовці закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Однак в доопрацьованому проекті закону, що зараз знаходиться на розгляді уряду, проблема не знайшла відображення. Вимога набуття у процесі консолідації земель певного відсотку несільськогосподарських угідь в складі земельних ділянок сільськогосподарського призначення дозволить, на нашу думку, вплинути на ситуацію з наданням полезахисних смуг у користування чи власність.

В цьому залі звичайно є землевласники. Не всі надані або успадковані земельні паї, особливо якщо їх власники є міськими жителями, обробляються, і часто заліснюються природнім шляхом.
Звернення приватного власника до районної держадміністрації з ініціативою зміни цільового призначення земельної ділянки, може привести до висновку про нецільове використання земель, що також може тягнути за собою примусове припинення прав на земельну ділянку.
В той же час, якщо приватний власник створить на власній земельній ділянці захисні насадження це не може бути визнане нецільовим використанням земель. Тим не менше у разі виявлення Держсільсгоспінспекцією відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою на власника може бути накладений штраф, аналогічний за розміром випадку нецільового виростання земель.
На сьогодні, проблему само заліснених територій не можна вирішити окремо. Необхідне формування загальних підходів до зміни цільового призначення земель, насамперед тих, що знаходяться у приватній власності.
Між тим проблема може бути поглиблена у разі прийняття положень проекту закону про обіг земель сільськогосподарського призначення. Згідно його положень – протягом 10 років з моменту укладення договору відчуження діятиме заборона на зміну цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Тобто питання буде відтерміноване на десятиріччя.

Наостанок, хочу повернутися до одного важливого питання взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування, яке виникатиме в процесі формування права постійного користування комунальних лісогосподарських підприємств.
Законодавством врегульовані умови набуття права комунальної власності у разі державної реєстрації права постійного користування комунальних лісогосподарських підприємств.
Що робити комунальним лісогосподарським підприємства, які не отримали акти на право постійного користування до 1 січня 2013 року? Згідно закону, землі передані комунальним лісогосподарським підприємствам, на які не видані державні акти на право постійного користування, залишаються у державній власності. Чи можуть ці підприємства зареєструвати право постійного користування цими земельними ділянками, а відповідні ради – право комунальної власності?З іншого боку, чи можуть ці земельні ділянки із складу земель державної власності бути передані у постійне користування державних лісогосподарських підприємств?
Відповіді на ці питання залежить від рішення обласної державної адміністрації.
Обласна державна адміністрація може:
1) звернутися до господарського суду про визнання незаконним користування комунальним підприємством земельними ділянками лісогосподарського призначення із складу земель державної власності за межами населених пунктів. У разі задоволення позову земельні ділянки можуть бути передані облдержадміністрацією державним лісогосподарським підприємствам;
2) задовольнити клопотання комунального лісогосподарського підприємства щодо розробки проекту землеустрою з відведення земельних ділянок, а пізніше його схвалити, що означатиме надання земельних ділянок державної власності у постійне користування підприємству комунальної власності, при якому одночасно здійснюватиметься передача земельних ділянок державної власності у комунальну.

Здавалося б що аналогічна ситуація виникає із державними лісогосподарськими підприємствами, що не отримали правовстановлюючі документи на земельні ділянки лісогосподарського призначення в межах населених пунктів. Проте, завдяки Прикінцевим положенням Лісового кодексу підтверджуючими право документами для державних підприємств є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.
Очевидно, що бажано створити рівні умови формування державної та комунальної власності, для чого змінити згадані норми Лісового кодексу.
В ситуації що склалася всі сторони поки що мовчать. Комунальні лісогосподарські підприємства, що не отримали державні акти лише на частину земельних ділянок, поки що не планують землеустрій решти земель. Існує загроза їх втрати, що може обумовити реорганізацію або й ліквідацію підприємства. Також недоцільно спрямовувати кошти на лісовпорядкування всієї площі, а для частини території лісовпорядкування не проводиться. Обласні державні адміністрації також очікують, адже судові процеси можуть бути тривалими, а наслідки ліквідації діючих підприємств часто непередбачувані.
Так чи інакше, можливий конфлікт інтересів органів влади і органів місцевого самоврядування. Важливо його попередити цим чи іншим шляхом.

Коротко повторю перелік розглянутих сьогодні питань розвитку інституту права власності на землі лісогосподарського призначення.
Перспективи формування приватної власності на лісові ділянки – зняття обмежень на площу та умови зміни цільового призначення у випадку лісорозведення або природного заліснення –пов’язані із внесенням змін до земельного та лісового законодавства.
Вірогідно, що з прийняттям закону про обіг земель сільськогосподарського призначення розпочнеться новий етап перегляду земельного законодавства. Однак, в доопрацьованому проекті закону наразі запропоновані консервативні підходи до зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, і як наслідок, вирішення проблеми заліснених сільсгоспземель може буде відкладене. Де-факто значні площі природних лісів, де-юре рахуватимуться ріллею, пасовищами тощо.
Інше актуальне «лісове» питання також пов’язане із прийняттям закону про обіг земель. У разі внесення відповідних доповнень, є можливість встановити законодавчі вимоги щодо набуття під час консолідації земель у власність чи користування полезахисних смуг як обслуговуючих несільськогосподарських угідь земель сільськогосподарського призначення. Тоді смугами будуть опікуватися ті, кому вони служать.
Щодо розвитку приватної власності із складу державної, то потенційними об’єктами для майбутньої приватизації можуть бути земельні ділянки, надані у довгострокове тимчасове користування лісами. Реєстрації цього права в державному земельному кадастрі зробить процеси надання у довгострокове тимчасове користування більш прозорими, а регламентація довгострокового тимчасового користування лісами буде приведена до норм земельного законодавства.
Ключове питання розвитку інституту права власності на землі лісогосподарського призначення, це формування комунальної власності, внаслідок законодавчого розмежування земель державної та комунальної власності. Досі управління лісами здійснювалося з позицій загальнодержавної власності на землі, про що, зокрема, свідчить зростання ролі лісових земель у складі земель державної власності. Сьогодні, крім розв’язання міжвідомчого завдання оптимізації структури державної власності на ліси, слід передбачити розробку механізмів державного контролю та системи державного управління лісами різних форм власності. Це стане реальним кроком до забезпечення рівних умов розвитку державної, комунальної та приватної власності на землі лісогосподарського призначення.