Друзі лісу

Громадська організація Національний екологічний центр України (НЕЦУ) направила лист до Верховної Ради з вимогою змінити статтю Лісового кодексу, якою дозволяється так зване «довгострокове тимчасове користування лісами» (ДТКЛ).

юрист ГО "Екологія.Право.Людина" Наталія Шпег на круглому столі з ДТКЛ у представництві Світового банку

Ось текст листа (підготовлений за допомогою юристів громадської організації “Екологія.Право.Людина”***):

“Пропозиції
про врегулювання у чинному законодавстві питань, що стосуються довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками

Керівництво Всеукраїнської громадської організації „Національний екологічний центр України” (НЕЦУ, реєстраційне свідоцтво №125, видане Міністерством юстиції України 30 серпня 1991 р.) звертається до Вас, згідно з положеннями статті 40 Конституції України, статті 3, 4 Закону України «Про звернення громадян», статті 23, 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ст. 212-3 КАП, ст. 12, ст. 20, 29 Закону України «Про прокуратуру». Одним з пріоритетів роботи НЕЦУ є охорона біорізноманіття та видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України та середовища їхнього існування.

Приводом вказаного звернення є недостатність врегулювання у чинному законодавстві відносин довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками (надалі – ДТКЛД) та необхідність у зв’язку з цим, внесення змін до Лісового кодексу України (ЛКУ). Нагадаємо, що у 2004 році розроблено проект змін до ЛКУ, а через два роки прийнято Закон України «Про внесення змін до Лісового кодексу» (08.02.2006 р. №3404-ІV), в якому з’явився інститут тимчасового користування лісами.

Згідно зі ст. 18 цього Закону «об’єктом тимчасового користування лісами можуть бути всі ліси, що перебувають у державній, комунальній або приватній власності». Тимчасове користування може бути: довгостроковим — терміном від 1 до 50 років і короткостроковим — терміном до 1 року.

Згідно ст. 20 цього ж Закону дозволяється в лісах так званим тимчасовим довгостроковим користувачам до 50 років: 1) здійснювати господарську діяльність; 2) зводити тимчасові будівлі й споруди; 3) отримувати продукцію і доходи від її реалізації

24 лютого 2011 року Програма ENPI-FLEG та ГО «Бюро екологічних розслідувань» провели круглий стіл, присвячений обговоренню правової регламентації так званого «довгострокового тимчасового користування лісами» (ДТКЛ), в якому взяли участь представники органів державної влади та неурядових організації. Основним доповідачем на круглому столі виступив експерт Олег Сторчоус, автор аналітичного дослідження «Аналіз правової регламентації довгострокового тимчасового користування лісами: забезпечення прав громадян на користування лісовими ресурсами, корупційні ризики та попередження порушень лісового законодавства». За результатами вказаного дослідження та круглого столу, учасниками було виділено найбільш гострі проблеми ДТКЛ та запропоновано ряд пропозицій із покращення законодавства, спрямованих на їх вирішення.

Серед актуальних проблем правового регулювання довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками (надалі – ДТКЛД), для вирішення яких необхідно внести відповідні зміни законодавства, можна виділити наступні:

1) при появі у ЛКУ нового інституту ДТКЛ виникло не лише нове поняття «лісова ділянка» поряд із поняттям «земельна лісова ділянка», але й запроваджено різну процедуру щодо надання вказаних ділянок у користування. Зокрема, спрощена процедура при наданні лісової ділянки у користування для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт. Це означає, що надання лісових ділянок у ДТК регулюється виключно ЛКУ і на них не поширюються вимоги земельного законодавства, в тому числі не потрібно проходити процедуру землевідведення. Тоді як виділення земельних лісових ділянок регулюється Земельним кодексом України (надалі – ЗКУ). Таким чином, при наданні лісових ділянок у ДТК, ліс «відірвали» від землі, на якій він росте, всупереч статті 4 Лісового кодексу України, де зазначено, що лісові ділянки розташовуються лише на лісових землях, які згідно статті Земельного кодексу входять до складу земель лісогосподарського призначення. Це спростило шлях заволодіння лісами для багатих людей, і водночас створило перешкоди у доступі до лісів простих людей. Відтак, для отримання лісової ділянки у користування потенційному тимчасовому користувачу необхідно лише отримати два погодження постійного лісокористувача (лісогосподарського підприємства) та відповідно обласного управління лісового та мисливського господарства (у разі виділення територій ПЗФ – і відповідне погодження органу Мінприроди), після чого місцева державна адміністрація чи місцева рада приймає рішення про надання у ДТКЛД.

Отож, існує правова колізія, адже, законодавцем не було враховано те, що здійснення лісокористування не можливе без використання землі. Не може бути лісова ділянка «не земельною», а також не можливе здійснення рекреаційної, туристичної, спортивної чи іншої дозволеної в межах ДТКЛ діяльності, а також будівництво тимчасових будівель чи споруд, без використання землі.

Пропозиції:
1. Внести зміни в ЛКУ, яким передбачити порядок надання лісових ділянок у ДТК аналогічний порядку надання земельних лісових ділянок, відповідно до вимог ЗКУ.

2) запровадження інституту ДТКЛД зумовило масове отримання лісів для рекреаційного лісокористування у багатьох регіонах України. Поряд з цим виникла проблема доступу громадян до лісових ділянок та здійснення на них права загального користування лісовими ресурсами, передбачене Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Лісовим кодексом України. Адже, особи, які отримали лісові ділянки на 50 років ведуть себе як власники: огороджують ділянки парканами, виставляють охорону, не допускають на „свої” території не лише простих людей, але і представників контролюючих органів. Така ситуація порушує екологічні права місцевих жителів.

Пропозиції:
– запровадити окрему норму, згідно з якою категорично заборонити будь-яке обмеження прав громадян на вільний доступ до лісів (крім випадків, передбачених законом).

– до обов’язків тимчасових лісокористувачів віднести забезпечення вільного та безперешкодного доступу громадян до виділених у ДТК лісових ділянок. Внести зміни до ст. 105 ЛКУ, шляхом внесення до переліку порушень відповідальності за перешкоджання доступу громадян у ліси будь-якими способами.

– в Кодексі України про адміністративні правопорушення запровадити адміністративну відповідальність тимчасових лісокористувачів за встановлення будь-яких обмежень чи перешкод щодо вільного доступу громадян у ліси, в тому числі за встановлення огорож, інших споруд;

– для виділення лісових ділянок за межами населених пунктів запровадити надання погоджень відповідними органами місцевого самоврядування.

3) на сьогодні відсутня єдина база даних про кількість та розмір наданих у ДТКЛД та інформація про лісові ділянки, які плануються надати. Відсутній облік договорів ДТКЛД. Таким чином ні місцеві жителі, ні місцеві ради не володіють інформацією, що певні території за межами населеного пункту, якими донедавна користувались громадяни, надані у ДТК. Таким чином, до уваги не беруться думка місцевих жителів, що є порушенням конституційного права власності українського народу на природні об’єкти (ліси). Також місцеві жителі не можуть реалізувати свого права на участь у прийнятті рішень про надання лісових ділянок у ДТК.

Пропозиції:
– створити базу даних про виділені у ДТК лісові ділянки із забезпеченням вільного доступу громадян до зазначеної інформації шляхом опублікування на офіційних веб-сайтах, у ЗМІ (про власників ділянок, їх контактні телефони, мету використання: для власних потреб чи для комерційних, перелік послуг, які ними надаються);

– внести зміни до ЛКУ шляхом встановлення обов’язку постійних лісокористувачів повідомляти місцеве населення у пресі інформацію про діяльність, яка вестиметься тимчасовим користувачем;

– врегулювати обов’язковість врахування інтересів населення при наданні у ДТКЛД, яке проживає на відповідній території;

– зобов’язати органи влади публікувати в мережі Інтернет або оприлюднювати через місцеві ЗМІ відомості про вільні лісові ділянки, умови виділення та плату за їх використання.

4) чинний порядок надання у ДТКЛД не встановлює жодних обмежень щодо площі лісів при виділенні ділянок лісокористувачам. Внаслідок цього цілком можливою може бути ситуація, коли у тимчасове користування одному суб’єкту можуть бути виділені лісові землі цілої області або одного адміністративного району, або ж один суб’єкт може стати єдиним користувачем лісової ділянки, яка перебуває у лісгоспу і це не суперечитиме закону. Виняток становить, надання у ДТКЛД для мисливського господарства, для яких встановлено обмеження щодо площі мисливських угідь.
Також, на сьогодні відсутні обмеження щодо категорії лісів, які можуть надаватись у ДТК, що зумовлює можливість отримання рекреаційно-оздоровчих лісів, лісів природоохоронного, науково-історичного значення.

Неврегульованою є ситуація, коли на одну ділянку претендують двоє і більше зацікавлених осіб. Вирішення цього можливе шляхом проведення конкурсу, за результатами якого лісову ділянку у ДТК отримає претендент, який запропонує найкращі умови її використання і інвестицій та найменший негативний вплив на стан лісових ділянок.

Пропозиції:
– обмежити площу лісових ділянок, яка може надаватись у ДТК в межах окремих населених пунктів в цілому і для одного тимчасового користувача окремо;

– передбачити обґрунтовані обмеження площ лісових ділянок тимчасовим лісокористувачам у ДТК залежно від виду та цілей використання;

– обмежити максимальний термін надання лісових ділянок у ДТК до 10 років;

– заборонити виділення у ДТК особливо захисних лісових ділянок, розташованих на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, земельних ділянках, де виявлені об’єкти Червоної та Зеленої книг України, об’єкти регіональних списків рослинних угруповань, а також об’єкти флори та фауни, охорона яких передбачена міжнародними договорами, що ратифіковані Україною;

– спираючись на наукові дослідження, конкретизувати питання функціонального зонування лісів, що можуть виділятись у ДТК;
– запровадити конкурсну (аукціонну) систему реалізації прав на укладення договорів ДТКЛД.

5) Чинне законодавство не встановлює обмежень для отримання лісових ділянок у ДТК, тому органи управління лісового та мисливського господарства не мають підстав для відмови у погодженні лісової ділянки.

Пропозиції:

розширити перелік підстав для припинення права спеціального використання лісових ресурсів (ст. 78 ЛКУ) з урахуванням специфіки такого ресурсу, як корисні властивості лісів. Цими підставами можуть бути: систематичне порушення вимог лісового законодавства, вилучення земель для суспільних потреб, невиконання встановлених обмежень при використанні лісової ділянки тощо.

6) стаття ЛКУ надає право тимчасовим лісокористувачам за погодженням із постійними лісокористувачами зводити тимчасові будівлі і споруди, необхідні для ведення господарської діяльності.

Втім, згідно статті 3 Господарського кодексу України, господарською діяльністю можуть займатись лише суб’єкти господарювання, що включають в себе юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, зареєстрованих у встановленому законом порядку.

Таким чином, фізичним особам – не підприємцям дозволи на зведення тимчасових будівель і споруд не можуть надаватись, оскільки вони не наділені правом здійснювати господарську діяльність.

У нормативних актах не визначені критерії віднесення споруд до тимчасових або капітальних. Адже, недобросовісні користувачі за таких умов можуть зводити капітальні споруди під виглядом тимчасових конструкцій, і в подальшому узаконювати у судовому порядку визнання права власності на них.

Пропозиції:
– виключити з числа суб’єктів довгострокового тимчасового користування лісами фізичних осіб (громадян України, осіб без громадянства та іноземців), які не є підприємцями;

– конкретизувати поняття «тимчасова будівля та споруда», встановити перелік тимчасових споруд та будівель (або критерії їх віднесення до категорії «тимчасових»), що можуть споруджуватись на лісових ділянках;

– відображати у плані організації території лісової ділянки графічні матеріали тимчасових споруд, які плануються спорудити.

7) законом не передбачені форми та види діяльності, які може вести на лісовій ділянці тимчасовий користувач у межах здійснення культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних, освітньо-виховних, науково-дослідних робіт. Окрім, як для потреб мисливського господарства. Внаслідок цього користувач розпоряджається лісовою ділянкою на власний розсуд без особливих вимог щодо поводження із ними, що призводить до руйнування існуючих біоценозів, деградації грунтового покриву, зменшення трав’янистого покриву тощо. Стаття 49 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого Постановою КМУ від 23.05.2007 року № 761, передбачає затвердження Держкомлісгоспом Правил використання корисних властивостей лісів та погодження цих Правил з Мінприроди. Досі такі правила не розроблені.

Варто зазначити, що умови виділення лісів для потреб рекреації, затверджені вказаною вище Постановою, згідно якої виділення здійснюється з урахуванням схем районного планування, генеральних планів розвитку населених пунктів, програм розвитку лісового господарства АРК, областей, та матеріалів лісовпорядкування. За відсутності таких програм, планів, схем, пропозиції щодо виділення лісових ділянок можуть вносити органи Держкомлісгоспу, власники лісів або постій користувачів, юридичні особи, громадян. Зважаючи на те, що у більшості населених пунктів такі плани, схеми відсутні, а наявні документація не містить інформації про можливості виділення ділянок для рекреації, то майбутні лісокористувачі самі підшукують ділянку.
Щодо виділення лісових ділянок для спортивних, туристичних, культурно-оздоровчих цілей тощо, такі умови не визначено.

Пропозиції:
затвердити Правила використання корисних властивостей лісів, в яких:
– визначити поняття «корисні властивості лісів»;
– визначити поняття «культурно-оздоровчі, спортивні, туристичні, освітньо- виховні, туристичні, науково-дослідні цілі»;
– запровадити регламентацію господарської діяльності тимчасових лісокористувачів, зобов’язавши їх розробляти плани розвитку лісових ділянок та здійснювати впорядкування ділянок;
– діяльність лісокористувачів здійснювати відповідно до проекту організації використання ділянки, в якому було б передбачено схему організації території, планування лісогосподарської діяльності, перелік транспортно-пішоходних грунтових доріг, заходи щодо охорони та захисту лісів, перелік протипожежних заходів, рекомендації стосовно організації рекреаційної чи іншої діяльності, форм надання рекреаційних послуг тощо. Розробка такого проекту має здійснюватись відповідно до матеріалів лісовпорядкування спеціалізованою лісовпорядною організацією.

8. питання визначення та механізму стягнення плати за ДТКЛД не затверджено на рівні центральних органів виконавчої влади, тому деякі обласні адміністрації на власний розсуд встановили відповідні методики та підходи у розрахунку такого збору, і подекуди вони значно відрізняються між собою за розмірами, порядком справляння та органом, який їх одержує. Жодних офіційних відомостей про виділені кошти за використання корисних властивостей лісів та на що вони витрачені, немає.

Пропозиції:
– одержані кошти спрямовувати на реалізацію інвестиційних програм з розвитку рекреаційного лісокористування відповідних регіонів, на відновлення і відтворення природних лісових ресурсів, інші компенсацій заходи лісовим ресурсам;

– запровадити механізми стимулювання тимчасових лісокористувачів при наданні ними рекреаційних послуг широкому колу громадян. З цією метою підвищити збори з суб’єктів, які не пропонують таких послуг.

– встановити у законодавстві обов’язок Кабінету Міністрів розробити порядок стягнення збору за ДТКЛД.

9) на сьогодні відсутня типова форма договору ДТКЛД.
Пропозиції: розробити та затвердити типову форму договору ДТКЛД, у якій:

– визначити стороною договору ДТКЛ місцевий орган виконавчої влади, замість лісогосподарського підприємства (постійного лісокористувача);

– розширити обов’язки тимчасових лісокористувачів (в тому числі щодо забезпечення вільного доступу громадян), деталізувати підстави розірвання договору, запровадити надання періодичних звітів тимчасовими лісокористувачами, уточнити випадки обмеження права лісокористування, деталізувати процедури таких обмежень тощо;

– передбачити обов’язкове розірвання договорів ДТКЛД у разі зведення користувачами капітальних споруд, несанкціонованого встановлення парканів та огорож тощо;
– передбачити надання на адресу територіальних органів місцевого

самоврядування копії договору ДТКЛ.

10) більшість проблем, яка виникає із застосуванням інституту ДТКЛД пов’язана з відсутністю окремого профільного нормативного акта, який би врегулював детальний порядок надання лісових ділянок у ДТК та порядок користування такою ділянкою в культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та туристичних цілях.

Пропозиції:
– розробити та затвердити детальний порядок надання лісових ділянок у ДТК та Порядок користування лісовими ділянками наданих у ДТК для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та туристичних цілей.

11) до належного врегулювання у чинному законодавстві правовідносин ДТКЛ слід зупинити процес надання лісових ділянок шляхом встановлення мораторію;

12) передбачити необхідність внесення змін у всі договори ДТКЛД, які були та будуть укладені до моменту внесення запропонованих вище змін у чинне законодавство.

Необхідно врахувати, що нині на території країни вже укладені та діють сотні договорів довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками, а лісокористувачам різних форм власності виділено тисячі гектарів лісових ділянок. Варто зазначити, що така «популярність» тимчасового лісокористування викликана очікуваннями окремих користувачів щодо майбутніх змін до Лісового кодексу, за якими ці лісові ділянки можливо буде одержати у приватну власність. Окремі з них, користуючись ділянками вже сьогодні припускаються різноманітних порушень, основними з яких є самовільне будівництво, обмеження доступу громадян у ліси, порушення умов укладених договорів.

Викликає стурбованість те, що через значні проблеми правової регламентації, судді вимушені виносити рішення на користь тимчасових лісокористувачів, на шкоду державним інтересам. Це переконливо свідчить про те, що наявна законодавча база у сфері регулювання відносин ДТКЛ не спроможна ефективно впливати на недобросовісних лісокористувачів та забезпечувати належну реалізацію політики держави в цій сфері.

Така ситуація викликає стурбованість у громадських екологічних організацій та потребує термінового вжиття заходів реагування з боку державних інституцій, які полягають у внесенні відповідних змін та доповнень у чинне законодавство.

Відповідно до підп. 11 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України, при здійснення законопроектної функції Комітети зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України.

На підставі викладеного та керуючись ст. 40, 93 Конституції України, ст. 1, 2, 14 Закону України «Про звернення громадян», підп. 11 ст. 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України»,

просимо Вас:

1) розглянути вказані вище пропозиції на засіданні Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

2) в порядку законодавчої ініціативи підготувати та внести до Верховної Ради України законопроектні пропозиції про внесення змін в чинне законодавство, в тому числі в Лісовий кодекс України, якими врегулювати порушені у даному звернені питання щодо тимчасового довгострокового користування лісовими ділянками;

3) запросити нас на розгляд зазначеного питання на засіданні Комітету;

4) повідомити про результати вжитих заходів за результатами розгляду вказаних пропозицій і при можливості надати копії документів про це.

Відповідь просимо надати згідно законодавства, надіславши на адресу: НЕЦУ, а/с 306, м.Київ-32, 01032.

З повагою,
Заступник голови НЕЦУ
Василюк Олексій”

*** За консультаціями з приводу ДТКЛ ви можете звернутися також до НУО «Екологія. Право. Людина», Наталія Шпег [email protected], [email protected]