Друзі лісу

До питання адаптації українського лісового законодавства до законодавства ЄС

«Камо грядеши[1]», Європо?

Окреслення лісового «acquis» ЄС

Царина лісового законодавства ЄС не має чітко визначених меж. Корпус прав та обов’язків держав-членів Європейського Союзу – т.зв. «acquis communautaire» Європейського Співтовариства, що має бути в повній мірі прийнятий країнами-кандидатами до того як вони приєднаються до Союзу, – не містить окремо виділеного лісового acquis. Документи щодо управління лісами є складовою нормативно-правових баз декількох спільних політик ЄС, зокрема, політики розвитку сільських територій як складової сільськогосподарської політики, екологічної політики, енергетичної політики, розвитку внутрішнього ринку тощо. Тобто нормативні акти, що можуть бути включені до умовного лісового acquis, de-facto є частиною «екологічних» та інших acquis ЄС.

Свого часу правові засади досягнення відповідності національного законодавства України до acquis communautaire Європейського Союзу встановила загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2004 р.). Серед пріоритетних сфер виконання програми, відповідно до Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС (1994 р.), була визначена адаптація законодавства у сфері захисту довкілля. Проте адекватного механізму адаптації лісового законодавства України до acquis communautaire Європейського Союзу досі не існує.

Виконане нещодавно консультантом Світового Банку Віталієм Сторожуком у рамках Програми ENPI-FLEG [2] оглядове дослідження «Порівняльний аналіз лісового законодавства України та пов’язаних з ним правових актів на відповідність до законодавчої бази Європейського Союзу з питань сталого управління лісами», можливо, стане поштовхом до здійснення заходів зі створення механізму адаптації законодавства, передбачених загальнодержавною програмою.

Політична воля. Витрати адаптації

Загальний огляд процесів реалізації концепції сталого лісового менеджменту в Європейському Союзі, зроблений у першій частині дослідження, показує, що українське законодавство найближчим часом не в змозі задовольнити положення лісового acquis ЄС. Комплексна робота з адаптації лісового законодавства України до законодавства Європейського Союзу може бути розпочата, відповідно до політичної волі керівництва органів управління лісовим господарством, з підготовки нового лісового законодавства.

Важливим фактором успішності такої діяльності може стати внесення переліку заходів з прийняття лісового acquis до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. При цьому слід зважати на досвід вступу до ЄС країн Східної Європи, який свідчить, що загальні обсяги витрат на діяльність з адаптації законодавства є досить високими. За оцінками Європейської Комісії, країни-кандидати мають витрачати 2-3% ВВП щорічно протягом кількох років для повного запровадження acquis стосовно тільки екологічних вимог. Україна знаходиться поза межами фінансових інструментів та програм Європейського Співтовариства, тому витрати на адаптацію законодавства повинна нести сама в повному обсязі. Проте ці витрати цілком можуть бути віднесені до фінансування сталого лісового менеджменту в сучасному європейському розумінні.

Стале управління лісами в Україні: нові надписи – старі товари?

Концепція сталого лісового менеджменту є засадничою ідею всього лісового законодавства ЄС, – саме з посилання на неї розпочинаються всі директиви, регуляції та рішення, що є правовими інструментами з питань розвитку лісового господарства Євросоюзу. Задекларувавши в Лісовій Стратегії загальні цілі та пріоритети в 1998 році, Європейське Співтовариство прийшло в 2006 році до чітко визначених програмних завдань зі сталого менеджменту в Лісовому Плані Дій ЄС та низці національних програм розвитку сільських територій, що впроваджують економічні цілі згідно з новою Регуляцією щодо Політики Розвитку Сільських Територій 2005 року.

На відміну від країн Європейського Союзу, концепція сталого лісового менеджменту (сталого управління лісами) не знайшла широкого відображення в лісовому законодавстві України. Україна і ЄС вживають різні словники щодо сталого лісового менеджменту, як буквально – в сенсі глосарію термінів, так і загально – в сенсі понятійного апарату. Із введенням в українське лісове законодавство пов’язаних зі «сталістю» термінів справжня «гармонізація національного лісового законодавства з міжнародними принципами сталого управління лісами» [3] тільки розпочинається.

Лісова політика ЄС

Лісова Стратегія ЄС (1998 р.) визначає, що сфера лісової політики відноситься до компетенції країн-членів, а Європейський Союз може зробити внесок до запровадження сталого лісового менеджменту через спільні політики, засновані на принципі субсидіарності [4] та концепції розподіленої відповідальності.

Відповідно до принципу субсидіарності, країни-члени є відповідальними за планування та впровадження національних лісових програм. Майже всі країни ЄС, включаючи нові країни-члени, підготували та прийняли національні лісові програми чи їх еквіваленти, а також розробили загальний механізм та підходи до процесу підготовки лісової політики.

Підготовка державної програми «Ліси України» на 2010-2015 роки  не дотримувалася формального підходу Міністерських Конференцій із Захисту Лісів в Європі до підготовки національних лісових програм. Некритичне ставлення до питання участі зацікавлених сторін та міжсекторального обговорення визначило умовність окремих показників програми. Наприклад, такий ключовий пріоритет як «підвищення лісистості», що з 2000-го року переглядався вчетверте, передбачає заліснення протягом 2010-2015 років 430 тис. га земель, а для досягнення «оптимальної» лісистості – 2175 тис. га. Проте територіальними органами Держкомзему виявлено лише 308 тис. га деградованих та малопродуктивних земель сільськогосподарського призначення, та 140 тис. га земель, що знаходяться під ярами, балками та іншими землями, що також можуть бути заліснені. Втім, справа навіть не у цифрах. Головне питання полягає в передачі цих земель під залісення, зважаючи на складний, тривалий та витратний механізм передачі земель.

Лісова політика та лісове законодавство України: дорога куди?

Загальність концепції сталого лісового менеджменту, умовність виділення лісового acquis, реалізація національної лісової політики з огляду на принцип субсидіарності та розподілену, тобто власну відповідальність, – що загалом це вимагатиме від України у разі прийняття рішення про проведення реальної адаптації українського лісового законодавства до законодавства ЄС?

Практично це означає, що все лісове законодавство, за винятком частини, що безпосередньо попадає під дію acquis communautaire ЄС, формується українською державою та впроваджується національними органами лісового господарства на свій розсуд, для забезпечення національних інтересів. Чи можливо, щоб зміни до законодавства були косметичними? Насправді, ні! Справа не в формальному перенесенні термінів, внесенні змін і доповнень для забезпечення впровадження acquis, навіть не в суттєвій зміні підходів до операційного лісового менеджменту. Все це було пройдено країнами-кандидатами певний час тому. Різниця ж полягає в сучасному спрямуванні розвитку лісового законодавства та лісової політики в Україні та ЄС.

Лісовий план ЄС в Україні

Рамки діяльності в лісовому секторі Європейського Співтовариства та країн-членів на 2007-2011 роки встановив Лісовий План Дій ЄС (2006 р.), що визначає вісімнадцять ключових дій за чотирма основними цілями: поліпшення довготермінової конкурентноздатності, захист навколишнього природного середовища, внесок у якість життя, сприяння координації та комунікації.

На першому місці в Лісовому Плані стоїть дослідження конкурентноздатності лісового сектору ЄС. В Україні питання проведення центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства спільно з центральним органом виконавчої влади з питань промислової політики дослідження стану та перспектив економічного розвитку лісового сектору досі не ставилося. Таке дослідження має містити аналіз розвитку, оцінку стану та прогноз структурних змін ринку лісоматеріалів, зокрема викликаних економічної кризою. Це, нарешті, дозволить дати оцінку конкурентноздатності державного лісового сектору  України та визначити заходи із забезпечення його конкурентноздатності. За прикладом багатьох країн Європи, подібні дослідження можуть сформувати основу економічних цілей документу національної лісової політики України.

Ліс і екологічна політика

Ключові дії з метою поліпшення та захисту навколишнього природного середовища охоплюють виконання зобов’язань та адаптацію до змін клімату, досягнення цілей зі збереження біорізноманіття та розвиток Європейської системи лісового моніторингу.

Використання біомаси для енергетичних потреб розглядається як найбільш важливий внесок європейського лісового сектору в досягнення цілей Кіотського протоколу протягом першого облікового періоду 2008-2012 років. Уряд України надає використанню деревини як альтернативного джерела енергії стратегічного значення. Це зрозуміло, оскільки для порівняння, за даними FAOSTAT, у 2008 році Латвія виробила 3725 млн. м³ паливної тріски, а Україна – лише 112 млн. м³.

Лісове господарство України – це єдиний сектор національної економіки, в якому відбувається поглинання парникових газів. Абсолютні щорічні обсяги поглинання парникових газів у лісовому господарстві співрозмірні з національними обсягами викидів внаслідок сільськогосподарської діяльності. В Україні однак не здійснюється жодного проекту спільного впровадження з лісорозведення, а підготовлений за сприяння Світового Банку проект зі створення захисних лісових насаджень на забруднених радіонуклідами землях в умовах Полісся не був реалізований через відсутність на той момент законодавчо-нормативної бази щодо реалізації проектів СБ та недосконалість державного механізму встановлення ціни вуглецевих одиниць. Крім того, укладання угод про передачі вуглецевих одиниць передбачають юридичну формалізацію в лісовому  законодавстві України поняття права власності на депонований вуглець.

Нині європейські ініціативи все більше стосуються не запобігання, а адаптації до змін клімату. З огляду на невідворотність цих змін, час виробити перелік адаптаційних заходів, оскільки виклики адаптації та супутні витрати очікувано перевищуватимуть витрати на запобігання. Наскільки виправдано проводити розширене лісорозведення в степовому регіоні з точки зору політики адаптації до змін клімату?

Центральною складовою політики ЄС щодо охорони природи та збереження біорізноманіття є Natura-2000. Це мережа охоронних ділянок, закладена згідно Директиви «Habitats» 1992 року. Мета мережі полягає в забезпеченні довгострокового збереження видів та ландшафтів в ЄС, які є найбільш цінними та/або перебувають під загрозою зникнення або руйнування. Natura-2000 не є системою строгих природних заповідників, де заборонена вся діяльність, на переважній більшості територій ведеться господарство. Сьогодні мережа повністю сформована і охоплює площу, більшу за територію Німеччини, та складає 17,6% території ЄС (2009 р.). Європейська Комісія надає інформацію про повний список та карту ділянок Natura-2000.   В Україні немає ділянок мережі Natura-2000. В даний час пілотні проекти щодо вивчення та закладки ділянок Natura-2000 проводяться лише в Карпатському регіоні. Зауважимо, що Директиви щодо Natura-2000 є складовими екологічного acquis, тому попереднє впровадження їх в країнах-кандидатах розглядалося як важливий захід з повного обліку їх природної спадщини, і всі ділянки мережі мали бути визначені до моменту їх вступу до ЄС.

Ліс і політика розвитку сільських територій

Лісовий План ЄС визначає шість ключових дій щодо сприяння координації та комунікації. В роботі використана шкала міжсекторального координаційної потенціалу для ілюстрації загальних інституційних механізмів, що діють при впровадженні державних програм в лісовому секторі України. Параметри різних державних програм щодо перспективних показників лісового господарства відрізняються, попри обов’язкову процедуру їх погодження різними міністерствами та відомствами.

Регуляція з Розвитку Сільських Територій є головним інструментом впровадження Лісової Стратегії ЄС. Лісовий План Дій ЄС визначає специфічні заходи, що можуть бути підтримані цією Регуляцією. Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», проект Державної цільової програми сталого розвитку сільських територій на період до 2020 року не включають цілі та завдання ведення лісового господарства до пріоритетів комплексного розвитку сільських територій. Однак, логічно, що національна лісова політика України, мала б, за прикладом країн ЄС, бути інтегрована в політику розвитку сільських територій; і не лише з точки зору завдань євроінтеграції.

FLEG та сталий лісовий менеджмент

Ріст міжнародної конкуренції, викликаний процесом глобалізації, поставив нові виклики перед лісовою промисловістю ЄС, зокрема посилення конкуренції щодо поставок як круглих лісоматеріалів, так і продукції переробки з країн, що мають вищі показники приросту лісів, нижчі виробничі витрати (деревина, енергія, робоча сила) і менш строгі екологічні та соціальні вимоги. Питання: навіщо кранам ЄС вкладати суттєві кошти у забезпечення сталого лісового менеджменту, якщо натомість можна придбати нелегальну деревину за цінами значно нижчими, ніж вартість деревини «внутрішнього виробництва»? Тому План Дій ЄС для FLEGT (2003 р.)  зобов’язав Європейську Комісію провести аналіз законодавчих можливостей регулювання імпорту незаконно заготовленої деревини в ЄС. У грудні 2005 року Рада ЄС прийняла Регуляцію про створення FLEGT (на відміну від просто «FLEG» тут до «Law Enforcement» – посилення правозастосування та «Governance» – управління, додається ще «Trade» – торгівля) схеми ліцензування імпорту деревини в Європейському співтоваристві  і надала право Європейській комісії розпочати переговори з третіми країнами, що бажали укласти добровільні угоди про партнерство. Починаючи з 2008 року ведеться обговорення Регуляції про встановлення обов’язків операторів із розміщення деревини та деревної продукції на ринку. Очікується, що найближчим часом буде досягнуто політичної угоди щодо Регуляції, і вона набере чинності в наступному році. Практично це означає, що в разі продажу деревини на ринок ЄС українські компанії мають забезпечити підтвердження «легальності» деревини.

Український лісовий інтеграційний прорив, або що нам треба негайно зробити

Відсутність спільної лісової політики, загальних економічних механізмів регулювання різних форм власності, слабка система отримання достовірних даних про ліси, значна диференціація економічної спроможності лісових секторів різних країн-членів – це умови формування лісової політики Європейського Союзу понад десятиліття тому. Сьогодні ЄС впевнено рухається до забезпечення конкурентноздатності лісового сектору. Слід зважати, що більшість стратегічних документів, які визначають розвиток ЄС в цілому, закінчують свою дію в 2010 році, а нормативні акти лісового acquis терміновані 2011-2013 роками. Отже, в найближчі роки ЄС проводитиме оновлення законодавства, в тому числі лісового. Що слід  зробити для інтеграції шляхів розвитку лісового сектору України та ЄС?

Найперше, пропонується розпочати розробку документу «Лісова політика України», в рамках процесу з підготовки якого провести:

– дослідження конкурентноздатності лісового сектору економіки;

– вивчення можливості створення національної чи регіональних лісових компаній;

– аналіз та підготовку прогнозу ринку лісоматеріалів в Україні;

– аналіз стану та перспектив розвитку ринку недеревної продукції;

– визначення першочергових заходів з адаптації лісів до змін клімату.

По-друге, з внесенням необхідних змін до законів чи підготовкою нових нормативних актів: провести національну інвентаризацію лісів з метою удосконалення системи державного обліку лісів; цінних природних ділянок – за аналогією з програмою Natura 2000; полезахисних смуг – з метою включення до державної програми „Ліси України” заходів із розвитку державної системи лісомеліорації.

По-третє, загальне спрямування розвитку лісової політики та лісового законодавства ЄС вимагає внесення необхідних змін до проекту державної Програми розвитку сільських територій щодо включення в неї заходів із забезпечення сталого лісового менеджменту.

Свого часу при ухваленні Концепції реформування та розвитку лісового господарства (2006 р.) передбачалося, що її реалізація сприятиме «гармонізації норм ведення лісового господарства України з відповідними критеріями Європейського Союзу». Скоригована на основі Концепції Державна програма «Ліси України» на 2002-2015 роки таких гармонізованих норм та критеріїв не містить (2009 р.). «Камо грядеши», все ж таки, Україно?

---

[1] Церковнослов’янське: «Куди ідеш?»

[2] Програма ENPI-FLEG – Improving Forest Law Enforcement and Governance in the European Neighborhood Policy East Countries and Russia – «Вдосконалення систем правозастосування і управління в лісовому секторі країн східного напрямку Європейської політики добросусідства і Росії»

[3] Державна програма «Ліси України», затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 16.09.2009 р. №977

[4] Один з основоположних принципів ЄС, згідно з яким Співтовариство вдається до будь-яких заходів лише в тому разі, якщо вони ефективніші за відповідні заходи на національному, регіональному або місцевому рівнях.